A l’heure où le gouvernement "célèbre" les 20 ans de la politique de la ville, cette politique publique connaît une triple crise : une crise de résultats, une crise politique et une crise territoriale. L’incapacité à y faire face et à modifier à la fois les manières de voir les quartiers urbains et les manières d’agir sur les territoires à l’échelle métropolitaine semble augurer l’épuisement d’un volontarisme politique ambitieux, initialement innovant et potentiellement très utile. Il est urgent de savoir changer de grille d’analyse pour réinventer une politique publique adaptée aux réalités des territoires et à leurs besoins en lançant les chantiers pertinents, loin des polémiques faciles et des solutions toutes faites, dont les échecs annoncés délégitiment à tort toute intervention globale sur le champ social.


Le jeudi 13 janvier dernier, les anciens ministres chargés de la politique de la ville   se sont réunis à l’invitation de Maurice Leroy, ministre de la ville en exercice, également en charge du Grand Paris, pour "célébrer" les 20 ans de la politique de la ville. Cette célébration, qui a pris la forme d’une "réunion amicale et chaleureuse" selon le communiqué officiel, ne manque pas d’audace, quelques jours après la publication du rapport 2010 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), qui pointait les résultants décevants de la politique menée3. De fait, les bilans négatifs s’accumulent à l’encontre d’une action politique qui se voulait innovante et exemplaire, et que les pouvoirs publics cherchent continûment à "refonder" depuis des années, après l’inflexion donnée par Jean-Louis Borloo en 2003.

Dans ce contexte, le discours de Maurice Leroy a donc de quoi laisser songeur : "Spécificité française, la politique de la ville est l’exemple même d’une politique transversale, globale, territoriale et participative au service du modèle républicain d’intégration."
Il a au moins eu le mérite de lister les présupposés qui fondaient à l’origine le projet. A contrario, il pointe aussi les écarts existants entre les objectifs et les réalisations, qui concernent non seulement les logiques politiques mais aussi les manières de faire la politique de la ville, aussi bien en termes de management stratégique, de méthode et d’outils.
La politique de la ville paraît de fait fragilisée par une triple crise, dont la gestion d’ensemble fait manifestement défaut.


Une crise de résultats : réarticuler questions urbaines et questions sociales ?

En 2003, Jean-Louis Borloo donne une inflexion majeure à la politique de la ville. La loi Borloo avait en effet fixé un objectif précis : réduire les inégalités entre 750 zones urbaines sensibles (ZUS) et le reste du territoire. Précédemment les objectifs de la politique de la ville étaient définis localement, en fonction de ce que les maires et leurs partenaires pouvaient juger comme le plus pertinent au regard des spécificités territoriales. Cela reposait à la fois sur la logique de la territorialisation des politiques publiques et la volonté d’encourager la contractualisation de partenariats au nom d’une démarche cohérente globale, censée permettre de traiter au mieux les "problèmes" justifiant l’intervention publique.

Cette approche a été réexaminée après l’élection de Nicolas Sarkozy. Il s’est désormais avant tout agi de "normaliser" les quartiers concernés, par la démolition-reconstruction, selon l’idée que la transformation de l’habitat engendrera des changements positifs significatifs sur la population. La loi Borloo a ainsi accordé la priorité à la rénovation urbaine et à l’exemption fiscale. Ce qui passait notamment par le prolongement des zones franches urbaines, alors même que leur efficience était objectivement très discutée à l’époque. Les polémiques n’ont alors pas manqué pour souligner que le pari fait de se désengager du développement social des quartiers serait contre-productif et empêcherait toute capitalisation du travail de longue date des acteurs engagés sur le terrain. Deux visions téléologiques de l’articulation entre questions sociales et questions urbaines se sont alors opposées.

Force est de constater que les évaluations récentes   soulignent des résultats très en-deçà des objectifs assignés. En ce qui concerne par exemple les zones urbaines sensibles (ZUS), qui repose sur un classement des zones urbaines selon un index qui mesure l’écart existant entre les zones défavorisées et la moyenne nationale, pour leur faire bénéficier d’actions en fonction de la situation observée. En 2003, ce programme se voit confié comme objectif de ramener les zones en question à la normale dans un délai de cinq ans. Le rapport 2010 publié par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles en janvier 2011 montre que le revenu par habitant n'y a pas changé sensiblement, que le chômage y est toujours le double de la moyenne nationale et les résultats scolaires demeurent sensiblement moins bons en comparaison avec les autres quartiers.

Quant au programme national de rénovation urbaine (PNRU), emblématique de la nouvelle politique de la ville, il avait pour objectif de réintroduire dans les quartiers concernés la mixité sociale par le biais d’opérations de démolition et de reconstruction à hauteur d’environ 200 000 logements, et de la réhabilitation de 400 000 logements.

Il faut d’une part souligner que la loi Borloo prévoyait que le PNRU s’achèverait en 2008. Et le ministre de souligner alors que la réforme de la politique de la ville caractérisée par la simplification administrative et l’accélération des procédures, conforme à l’esprit du nouveau management public, permettrait d’aller vite. Force est de constater que cela n’a pas été le cas…

D’autre part, l’impact de ces opérations spectaculaires apparaît extrêmement limité en termes de résolution des problèmes sociaux au nom desquels elles sont menées à grands frais. Les évaluations montrent ainsi que les logiques de ghetto ne sont pas modifiées par les transformations de l’habitat : les familles sont le plus souvent relogées à proximité des grands ensembles qui ont été détruits et les nouveaux logements sont souvent investis par des populations aux caractéristiques similaires que celles qui prévalent sur le territoire concerné.

Pour autant, le PNRU est sans doute le volet de la politique de la ville le moins critiqué, notamment par les élus, qui se réjouissent dans leur grande majorité des changements visibles opérés. Là réside l’un des enseignements les plus significatifs pour l’analyse des politiques de la ville : la dichotomie croissante entre la question urbaine et la question sociale. Ainsi, on assiste à la valorisation des grandes opérations spectaculaires et coûteuses qui changent le paysage urbain, qui mettent à bas, littéralement, des représentations de formes urbaines devenues illégitimes et symboles de problèmes pour les décideurs et pour le grand public. Par contraste, l’absence d’effets sociaux bénéfiques est incontestablement un phénomène moins "visible", plus difficilement montrable et mesurable. Le développement social s’avère ainsi être un enjeu moins porteur politiquement et, partant, moins mobilisateur, reléguant la dimension humaine et qualitative aux marges de la politique de la ville, en dépit de son caractère primordial pour la résolution des "problèmes" identifiés comme les raisons d’être d’une régulation politique volontariste. Et paradoxalement, peut-être, en ces temps de crise majeure des finances publiques, c’est donc le volet le plus coûteux de l’intervention en faveur des "quartiers" qui est le moins controversé.

Enfin, dernier volet de la politique de la ville lancé en 2005, les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), qui comportent plusieurs piliers dont l’un orienté. C’est dans cette veine que se situent les mesures en faveur de l'insertion socioprofessionnelle des "contrats d'autonomie" valorisés par Fadela Amara dans le cadre du plan "Espoir Banlieues" : ils correspondent à une mesure d’accompagnement vers et dans l’emploi réservée aux jeunes faiblement qualifiés âgés de 16 à 25 ans, domiciliés dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville de 35 départements. La mise en oeuvre de ces contrats est confiée à des opérateurs de placement, publics ou privés, qui ont pour mission d’accompagner les bénéficiaires vers un emploi, une formation qualifiante ou une création d’activité. Les opérateurs proposent aux jeunes concernés des actions de formation et de coaching préparatoires au travail, censées être adaptées aux besoins des entreprises. Tout jeune s’engageant dans ce parcours perçoit une bourse mensuelle de 300 euros, sous réserve d’assiduité. Cette phase d’accompagnement est d’une durée maximale de six mois, renouvelable une fois. Durant les six mois suivants, les opérateurs doivent effectuer un suivi des bénéficiaires pour s’assurer de leur insertion durable.

Par-delà les polémiques sur les chiffres disponibles, on est encore loin des 45 000 contrats prévus, très peu ont effectivement conduit à une entrée dans un emploi ou une formation, et le coût de l'entrée dans un emploi est estimé à environ 30 000 euros par personne. Ces résultats avaient d’ailleurs accéléré la "mise sous tutelle" de Fadela Amara et l’embarras croissant du gouvernement qui a reporté pendant deux ans le Comité interministériel des villes (CIV), qui s’est finalement réuni le 18 février dernier à Matignon. Dans ce contexte, le rapport Hamel et André   rendu en septembre 2009 avait été compris comme le signe que le gouvernement préparait une révision à la baisse de la politique de la ville, alimentant aussi bien les critiques des professionnels du secteur   que de nombreux observateurs. Le rapport proposait en effet de réaliser les opérations engagées en matière de rénovation urbaine et par ailleurs de recentrer l'action sur un petit nombre de quartiers très défavorisés dans des communes disposant de très peu de moyens. Les communes plus aisées ayant elles la tâche de concevoir elles-mêmes leur action selon des plans d'ensemble qu’il appartiendrait à l'Etat soutenir le cas échéant. Une telle perspective est considérée comme négative pour l’avenir du redéploiement nécessaire de la politique de la ville, dans la situation actuelle des finances publiques d’une part, étant donnée, d’autre part, la fragilité politique et administrative de la politique de la ville face aux ministères régaliens, et, enfin, au regard des relations de défiance entre les collectivités locales de gauche et l’exécutif national.

Les annonces faites le 18 février dernier par le Premier ministre n’ont ni convaincu ni rassuré à cet égard, relançant par exemple les critiques des collectivités concernées   . Certes, le Premier ministre a réaffirmé sa volonté de "renforcer la politique de la ville", et annoncé de nouvelles mesures parmi lesquelles :

- la création de 7.000 nouveaux contrats d’autonomie.

- la création d'une dizaine d’internats d’excellence à la rentrée 2011, représentant 1500 places nouvelles, et 3000 places en résidences de la réussite, réservées aux étudiants. - 8,6 millions d’euros seront consacrés aux "Cordées de la réussite", qui ont pour ambition de permettre l’accès des jeunes aux filières d’excellence.

- la reconduction du programme de réussite éducative.

- la création de 60 maisons de santé "afin de développer l’offre de soins de premier recours dans les quartiers".

- la mise en oeuvre d'une expérimentation pour traiter les copropriétés dégradées.

- le rapprochement entre la politique du Grand Paris et la politique de la ville.

Mais ce CIV devait aussi définir "les orientations politiques" de la politique de la ville, ainsi qu'une feuille de route pour chacun des ministères concernés par les actions du gouvernement en faveur des quartiers prioritaires. Or, en ce qui concerne les grandes réformes attendues pour les quartiers prioritaires, qu’il s’agisse de l’avenir de la contractualisation, de la révision de la géographie prioritaire, de la péréquation ou du financement du PNRU II, aucun arbitrage significatif n'a été annoncé. Le CIV a juste confirmé qu’une expérimentation de "mobilisation des politiques de droit commun" sera conduite cette année dans "33 sites" dans le cadre des CUCS existants sans toutefois que la liste des sites concernés ne soit précisée. Et en ce qui concerne le lancement du PNRU II, le ministre de la Ville s'est vu chargé de la réflexion sur son financement et devra remettre ses propositions pour l'automne 2011.

En somme, à l’approche de l’élection présidentielle, la politique de la ville semble en suspens, prise en tenaille par deux tensions opposées : l’immobilisme par peur de faire face à d’autres échecs malgré les dépenses, alors que la "modernisation" requiert "optimisation" et "efficience" ; la gesticulation pour valoriser l’action du gouvernement dans les territoires "sensibles". Ce double mouvement est en réalité caractéristique d’une crise politique profonde qui affecte et la crédibilité et la légitimité de la politique de la ville, par-delà celles du gouvernement.


Une crise politique : entre désinvestissements et surinvestissement idéologique

Manifeste est l’embarras des pouvoirs publics, qui sont à la recherche des fondements d’une "refondation" tant annoncée et encore et toujours retardée. Accusée notamment d’être coûteuse, inefficiente et au final incapable d’ "acheter la paix sociale" - alors que là réside pour beaucoup sa seule légitimité par défaut -, la politique de la ville apparaît comme un "investissement" de moins en moins rentable, dans la logique du new public management (nouvelle gestion publique) et de la reconfiguration territoriale de l’ "Etat-stratège"   .

Pour autant, la gestion des quartiers défavorisée n’en est pas pour autant dépolitisée, au contraire. Lors de l’anniversaire des 20 ans de la politique de la ville, la mise en exergue par le ministre de la ville Maurice Leroy du lien entre la politique de la ville et le "modèle français d’intégration" est loin d’être insignifiante, dans un contexte où la politisation des questions territoriales va croissante à l’approche de l’échéance présidentielle, alimentée à la fois par le clivage droite-gauche (gouvernement vs. collectivités territoriales), et la concurrence entre les droites françaises sur les thématiques -qu’ils corrèlent- de l’immigration et de la sécurité. D’un côté la remontée politique du Front national de Marine Le Pen qui sait exploiter en les caricaturant les représentations des territoires (quartiers d’immigration = ghettos et communautarismes = zones de non-droit et insécurités = "résistance" et "patriotisme" face aux menaces venues de l’étranger/des étrangers. Comme le montrent les sondages d’opinion – controversés - et les résultats des deux tours des élections cantonales, les polémiques sur "l’occupation" de la France ou sur les prières de rue ne semblent pas avoir desservi l’entrepreneuse politique, bien au contraire. Le repositionnement controversé de l’UMP sur ces sujets (identité nationale, recul de la laïcité caractéristique de la République), montre bien combien l’UMP s’efforce elle-aussi d’instrumentaliser ces peurs savamment entretenues, à l’instar des petites phrases du ministre de l’Intérieur Claude Guéant sur les Français qui ne se sentent plus chez eux   ou à propos de la laïcité.
 
L’absence de consigne de participation à un "Front républicain" par les dirigeants de l’UMP face au FN et les divergences mises en lumière sur la place publique à l’occasion des élections cantonales contribuent, qu’on le veuille ou non, à lier "intégration républicaine" et gestion politique des étrangers, dans un esprit de défiance.

Or, en ce qui nous concerne ici, il devient pour le plus grand nombre de plus en plus difficile de dissocier l’avenir de la politique de la ville d’une réflexion sur la politique à l’égard des étrangers ou des Français issus de l’immigration. Premier biais réducteur et dangereux, qui entretient la confusion et les populismes.

Tout cela alimente une confusion entre questions sociales, questions urbaines, et questions ethniques, qui impacte considérablement la manière dont le développement de la politique de la ville ne parvient que de plus en plus difficilement à s’inscrire de manière transversale dans le champ des politiques publiques.

La politisation de la politique de la ville est repérable à un autre niveau, à l’instar de ce que Jacques Donzelot a appelé la "droitisation" des plans banlieue   , qui semble bel et bien caractériser l’approche dominante dans la politique de la ville depuis les années 1990. Les orientations de la politique de la ville validées par Nicolas Sarkozy après son élection a accentué la dimension de sécurisation des lieux au détriment de l’approche antérieure fondée sur la recherche du développement social, approche plus qualitative et davantage orientée vers les bénéficiaires de l’action publique. Moins de 20% des crédits de la politique de la ville sont consacrés au volet social et les bénéficiaires directs de la politique de la ville sont d’abord les collectivités, les bailleurs sociaux et les entreprises, bien plus que les habitants des quartiers.

Des pressions existent pour que les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) soient de plus en plus reliés aux contrats locaux de prévention et de sécurité (CLSPD) et la sécurité représente le seul volet véritablement "collectif" de la nouvelle intervention publique.


En effet, la logique de la discrimination positive accorde désormais la priorité à la volonté de "donner leur chance" à ceux parmi les jeunes des banlieues qui décident de s'en sortir, et en l’occurrence de sortir de leur quartier, de leurs zones. Il s’agit là d’une inflexion majeure pour la politique de la ville : l’action publique dissocie désormais le traitement des territoires et le traitement des gens. Ceux-ci sont considérés de manière très symbolique : il s’agit d’identifier des individus méritants et de les extraire de leur territoire, selon l’idée que les caractéristiques de celui-ci les empêche de s’intégrer à la société. Le message est clair : pour s’en sortir, il faut sortir du territoire à problème. Il va sans dire que pour la majorité des gens, exclus de fait du deal, il s’agit d’une dévalorisation, implicite et explicite. Pour nombre d’observateurs, il s’agit d’une stigmatisation d’Etat, dont les effets collatéraux sur l’estime individuelle et collective sont considérables, et qui renforcent les constructions identitaires territoriales particulières des "bandes" et des "communautés", contraires au "vivre-ensemble" de l’idéal-type républicain.

Le développement de cette nouvelle pensée territoriale n’est d’ailleurs pas pour rien dans les demandes de reconnaissance de l’existence de "discrimination territoriale" à l’égard de certains territoires, à l’instar de la saisine de la Halde par le maire de la Courneuve ou des parents d’élèves de Seine-Saint-Denis   .

Dans cette logique, la politique de la ville n’est donc certes pas une politique pour la ville : elle distingue certains individus dans les quartiers d’intervention prioritaire, elle traite des lieux, des zones, indépendamment des dynamiques propres du territoire, des usages qui en sont faits, des pratiques des habitants, des gens qui y travaillent. Elle n’a ainsi plus d’objectif global ou, par défaut, elle n’a plus les moyens d’action permettant de travailler ensemble les éléments favorisant les dynamiques sociales et territoriales. Et donc pas davantage la capacité ni l’ambition de traiter globalement la question de la ville, c’est-à-dire aussi de l’urbanité, en réarticulant les individus, le territoire et la société démocratique.


Une crise territoriale : la politique de la ville est-elle soluble dans l’interterritorialité ?

Ce raisonnement politique est en tout cas révélateur d’un déficit de culture urbaine, dans une large mesure en raison de l’héritage stato-centré légué par notre Etat-nation républicain, comme l’avait montré Fernand Braudel. Les représentations dominantes sur la ville sont décalées par rapport aux réalités des dynamiques territoriales contemporaines marquées par les mobilités. Dès lors, il n’est peut-être pas si étonnant que la politique de la ville puisse être abordée avec tant d’anachronisme : elle a en effet été construite sur un autre modèle. Les quartiers d’intervention prioritaire qui ont justifié initialement l’institutionnalisation d’une politique de la ville en France correspondaient aux critères de l’urbanisme fonctionnel caractéristique de l'ère industrielle. Il s’agissait alors d’organiser fonctionnellement l’espace en distinguant les fonctions et en les fixant sur le territoire : ici l'habitat, là l’industrie et là-bas le commerce. Le modèle d’intégration républicaine et l’aménagement des territoires ont alimenté une forme de développement citoyen déterminant l’inscription des individus, y compris modestes, dans un espace urbain composé de lieux identifiés et circonscrits. Politiquement et administrativement, les communes françaises en sont l’incarnation symbolique à laquelle il est toujours aujourd’hui très difficile de toucher, comme la récente réforme de l’organisation territoriale a pu encore le montrer.

Pour autant, cette conception urbaine est de facto obsolète. Penser un territoire, c’est devoir désormais penser non plus seulement en termes de stocks mais en termes de flux. La ville industrielle mono centrée et radioconcentrique, caractérisée par une continuité urbaine est progressivement remplacée par l’émergence d’un nouvel usage de l’espace urbain par l’individu mobile. Les enjeux de continuité urbaine, autour d’un centre, ne sont plus nécessairement signifiants dans une métropole urbaine. Et dès lors qu’il s’agit de savoir apprendre comment gouverner des territoires régis par des flux, en d’autres termes la ville mobile   , les problèmes qui peuvent concerner la politique de la ville proviennent pour bonne partie de ceux qui ne parviennent pas à être mobiles, de ceux qui sont enclavés, empêchés de circuler librement, dans les "cités", qui ne correspondent plus au modèle historique de la cité sociale constitutifs d’un processus d’accession à la citoyenneté   , et qui sont davantage perçues, à tort ou à raison, comme des ghettos   . Par opposition à ceux qui s’avèrent capable de choisir leurs lieux et de se regrouper par affinités selon le principe de ce qu’Eric Charmes appelle la "clubbisation"   .

Cette tension mobilités/immobilités est l’un des enjeux majeurs auxquels la politique de la ville actuelle ne parvient pas à s’attaquer, faute de grille d’analyse adaptée, de référentiel, de paradigme. Elle s’avère incapable de traiter les phénomènes de pauvretés qui sont en réalité elles-aussi "mobiles". Ainsi, l'une des questions clés aujourd’hui concerne la diffusion des phénomènes de pauvreté, d'exclusion et d'isolement que connaissent les populations des territoires rurbains, périurbains, de centre ville hors habitat social. Comme l’ont montré Stéphanie Morel et Daniel Béhar, sous l’effet des mobilités, de nouvelles situations socioterritoriales de pauvreté ont émergé, interrogeant la politique de la ville en tant que méthodologie d’intervention territoriale. D’une part, les auteurs posent la question de savoir dans quelle mesure la politique de la ville peut s’avérer pertinente pour traiter des situations de pauvreté émergentes spécifiques à certains types de territoires : la précarité périurbaine, la pauvreté interstitielle en métropole, la précarisation des faubourgs des villes moyennes, la pauvreté enkystée dans les campagnes industrielles…   D’autre part, ils montrent que comme la plupart des politiques publiques, la géographie prioritaire envisage le lieu d'habitat comme le lien fondateur de l'individu au territoire. La politique de la ville s'avère donc de fait impuissante à traiter la pauvreté non inscrite dans les seuls espaces résidentiels, en particulier dans le contexte métropolitain, marqué par une pauvreté interstitielle inscrite dans les espaces publics (rue, "bidonvilles"…) ou non résidentiels (hébergements d’urgence, hôtels sociaux de fait…). Enfin, est-il toujours pertinent de travailler à la fois sur les "quartiers", alors même qu'il existe de plus en plus une dissociation croissante entre habitants et quartiers ? Par exemple, l'école n'est que de moins en moins le reflet du quartier... La géographie prioritaire doit-elle sortir d'une approche des situations territoriales par le lieu de résidence ?  

Si la réponse nous semble affirmative, c'est à condition que l'échelle et les critères d'intervention soient sensiblement modifiés. En fonction des situations territoriales, il peut sembler opportun de dépasser la dichotomie entre, d'un côté, intervention sur les publics (politiques de distribution sociale) et, d'autre part, intervention sur les territoires (géographie prioritaire). Or, on touche ici à un choix idéologique majeur constitutif de la politique de la ville depuis 2003…

Dans cette veine, signalons que le rapport précité des deux parlementaires UMP, Gérard Hamel et Pierre André, a de fait constaté l'échec du modèle actuel, fondé sur une approche quartier par quartier, zone par zone (zones urbaines sensibles, zones franches urbaines, zones de redynamisation urbaine, etc.). Ils soulignaient que "l'intervention par zonage enferme les quartiers sur eux-mêmes plutôt que de contribuer à leur meilleure insertion dans la ville". Dans cette logique, ils préconisaient de supprimer les ZUS et d'organiser la politique de la ville à l'échelle des communes. Très mal accueilli pour les raisons évoquées ci-avant, ce rapport qui a au moins le mérite de poser la question de l’échelle pertinente pour la politique de la ville, n’en reste pas moins à l’échelle communale, ce qui semble en l’occurrence inadapté, à la fois aux réalités de l’interterritorialité caractéristique des mobilités et à l’ère dans laquelle nous sommes entrés : l’ère de la métropolisation   .

 
Quelle politique pour la ville demain dans un monde caractérisé par la métropolisation ?

Politique de la ville ou politique pour la ville ? Dans les faits, la politique menée actuellement a largement perdu de vue la dimension de la ville elle-même, et travaille davantage sur des segments, sur des zones, sans que la question de l’articulation entre les gens, les quartiers et la ville ne soit plus au coeur de la construction du projet d’intervention publique dans le cadre de la politique de la ville. Ce n’est pas rien que de le souligner, nous semble-t-il.

Il ne s’agit pas pour autant d’invalider l’intervention sur l’urbain en tant que tel, à l’instar des opérations de rénovation urbaine. Notre héritage urbain n’est en effet pas toujours à la hauteur de l’intention initiale : un aménagement des territoires le plus souvent réalisé sans stratégie urbaine durable ou sur des critères qui n’ont pas résisté au temps ; une posture étatique ne reposant pas sur une lecture des identités et des dynamiques propres aux territoires ; des segmentations scalaires et thématiques arbitraires du "local". Sans oublier un apprentissage de la gestion des projets urbains parfois délicat pour tous les acteurs publics, y compris les collectivités territoriales, faute de vision interterritoriale, faute d’une culture urbaine partagée, et faute de moyens financiers et humains adaptés, ainsi que de capacité à savoir coproduire une action transversale, des projets individuellement et collectivement appropriés. Or, la société évolue de fait plus vite que les espaces : ce sont autour de ces pratiques qu'il convient de se situer, pour anticiper et être en mesure de réguler de manière pertinente des territoires sur le long terme et de (re)donner du sens à la citoyenneté politique et à la citoyenneté urbaine.

L’enjeu majeur pour la politique de la ville de demain nous semble ainsi être de savoir réguler les flux pour mieux encourager et accompagner des dynamiques sociales territoriales, selon des périmètres fluctuants, en fonction des personnes et des types de flux considérés. La pression majeure pour les individus devient ainsi celle de la capacité d’accès aux flux, qui permet de choisir son lieu de vie, et son environnement urbain et humain.

Dans cette perspective, la compréhension aujourd’hui des phénomènes de métropolisation est essentielle pour pouvoir élaborer une refondation cohérente de la politique de la ville. La métropolisation reflète le fait que de plus en plus de territoires se développent et "fonctionnent" avant tout par leur insertion dans un réseau mondial, dès lors que les fonctions économiques et de communication dépassent les besoins et les moyens du territoire concerné. C’est d’ailleurs ce qui explique qu’alors que la ville industrielle était monocentrée et radioconcentrique, caractérisée par une continuité urbaine, la révolution des transports et des technologies, en particulier les télécommunications, a rendu possible un changement d'échelle et de forme des villes ; et ce parallèlement à l’émergence d’un nouvel usage de l’espace urbain par l’individu ne vivant plus à l'échelle du quartier ni même de la ville. François Ascher, Grand Prix de l’Urbanisme 2009, a appelé "metapolis"   cette vaste conurbation métropolitaine polycentrique et discontinue, constituée par "l'ensemble des espaces dont tout ou partie des habitants, des activités économiques ou des territoires sont intégrés dans le fonctionnement quotidien (ordinaire) d'une métropole." Les villes sont ainsi de plus en plus intégrées à un espace urbain hétérogène, réunissant en un même système cinq sous-systèmes urbains très différents : la ville centre, très dense, riche en transports publics et en équipements, où vivent les populations les plus privilégiées ; la banlieue périurbaine, où l'on trouve essentiellement des petits bâtiments collectifs et des classes moyennes attachées au lien avec la centralité principale ; l'aire suburbaine, où se trouvent les zones pavillonnaires, qui a très peu de liens avec la ville centre et repose sur les déplacements automobiles ; la ville des exclus et des assignés à résidence, celle des grands ensembles, enclavés et mal desservis ; enfin, les zones de campagne, refuge des "rurbains".

La compréhension systémique globale du fonctionnement de ces sous-systèmes et des pratiques individuelles et collectives est nécessaire pour adapter la politique de la ville en pilotant les dynamiques territoriales existantes à l’échelle métropolitaine. Or, comme le montre les difficultés extrêmes qui caractérisent la conduite du projet du "Grand Paris", a pensée territoriale à l’ère métropolitaine nous oblige de fait à un déplacement cognitif qui apparaît difficile et long à maîtriser.

Nous en sommes à un stade où la régulation de ces espaces reste encore largement impensée, comme le reflètent parfaitement les ambiguïtés et les réticences qui ont précédé la traduction institutionnelle des métropoles en France   . L’entretien donné par Vincent Feltesse   à la revue Esprit, "La métropolisation honteuse"   , montre toutefois que la nouvelle donne métropolitaine est désormais l’objet d’un travail intellectuel et politique spécifique, qui laisse espérer l’adaptation des modes de penser et d’agir sur les territoires.

En somme, si force est donc de constater que bon nombre d’espoirs initiaux que la politique de la ville a cristallisés ont été déçus, cela ne revient pas à dire que les actions publiques sont inutiles ou qu’elles n’ont pas d’effet. Cela pointe peut-être surtout le fait que les questions sociales et sociétales qu’elle recouvre ne sauraient être résolues mécaniquement par injonction mais plutôt que les actions constitutives de la politique de la ville ont vocation à servir d’effet de levier. Encore faut-il savoir s’en donner les moyens et d’accompagner des processus longs.

Cela exige, notamment, une compréhension renouvelée :

1. de l’urbain
2. des relations différenciées qui se jouent entre les espaces métropolisés, les individus et les groupes.
3. de l’articulation locale-globale
4. une approche renouvelée en profondeur des métiers et des formations 

Demeurent désormais des obstacles au changement bien identifiés : d’une part, le traitement administratif des "problèmes" par des acteurs aux périmètres (thématiques et territoriaux) circonscrits, là où une action ciblée, individualisée et véritablement territorialisée serait seule pertinente ; d’autre part, des partenariats très difficiles et politisés entre les collectivités territoriales et l’Etat ; enfin une place marginale accordée aux non-professionnels de l’action publique, ce qui limite non seulement la possibilité de rapprocher "les gens" de l’action publique mais aussi de pouvoir saisir leurs attentes et leurs besoins. Et donc, de favoriser leur concours, indispensable, à la bonne coexistence territoriale.

Souvenons-nous toutefois que l’élaboration de projets pour la ville est un processus de long terme, qui exige également une gestion continue pour pouvoir adapter les projets aux usages et aux besoins qui ne manquent pas d’évoluer. A cet égard, la mutation de notre "mode de fabrique" de la ville-territoire et des espaces métropolitains est encore inachevée…

L’une des difficultés dépend donc peut-être de la capacité des parties-prenantes à clarifier (objectiver ?) leur relation à l'objet traité, et de leur volonté de transformer le mode de fonctionnement des organisations publiques elles-mêmes. En fait, le plus grand défi n'est peut-être pas celui des échelles pertinentes, mais plutôt celui de l'économie des réformes successives de l'action publique. Le problème est, au moins, triple : quelle capitalisation des idées et des retours d'expérience ; quelle rationalisation des modes opératoires d'institutions de plus en plus nombreuses et en concurrence paradoxale ; quel accompagnement au changement des parties-prenantes ? Sans cette "triplette", les bonnes intentions de départ aboutissent souvent à de mauvais résultats à l'arrivée, qui aggravent les situations (sur le terrain surtout...). L'articulation entre politiques sociales et politiques territoriales n'est toujours ni claire ni robuste. On est tenté de dire que cela ne concerne pas seulement le champ de la politique de la ville...

Il reste à mettre en oeuvre une refondation des modes d’élaboration et de mise en oeuvre de la politique de la ville, qui reposera sur un volontarisme politique assumé. Il reste à voir si le sujet sera mis sur l’agenda politique de la campagne présidentielle, et si l’heureux(se) élu(e) souhaitera l’opérationnaliser

Pour approfondir la réflexion sur la politique de la ville et ses enjeux, nonfiction.fr publie aujourd’hui  un dossier qui comprend :

 

-    Un décryptage du New Deal urbain du PS, par Lilia Blaise.


-    Une interview de Nathalie Perrin-Gilbert, secrétaire nationale du Parti socialiste au Logement, par Lilia Blaise et Pierre Testard. 


-    Une analyse des rapports entre politique de la ville et politique d'intégration, par Quentin Molinier.


-    Un bilan du Plan Espoir Banlieues, par Charlotte Arce.

 

-    Une interview de Grégory Busquet, sociologue et urbaniste, par Lilia Blaise.

 

-    Une interview de Luc Bronner, journaliste au Monde, par Charlotte Arce. 

 

- Une analyse de la politique de la ville, par David Alcaud. 


-    Une interview de Jacques Donzelot, directeur de la collection "La ville en débat" (aux PUF), par Xavier Desjardins.


-    Un entretien avec Didier Lapeyronnie, sociologue, par Xavier Desjardins.

 

Des critiques des livres de :



-    Christophe Guilluy, Fractures françaises, par Violette Ozoux.


-    Hugues Lagrange, Le déni des cultures, par Sophie Burdet.


-    Julien Damon, Villes à vivre, par Xavier Desjardins


-    Joy Sorman et Eric Lapierre, L’inhabitable, par Tony Côme.


-    Jean-Luc Nancy, La ville au loin, par Quentin Molinier.


-    Denis Delbaere, La fabrique de l’espace public. Ville, paysage, démocratie, par Antonin Margier.


-    Rem Koolhaas, Junkspace, par Antonin Margier.


-    Hacène Belmessous, Opération banlieues. Comment l’Etat prépare la guerre urbaine dans les banlieues, par Antonin Margier.


-    Michel Agier, Esquisses d’une anthropologie de la ville. Lieux, situations, mouvements, par Antonin Margier.

 

A lire aussi sur nonfiction.fr :

 

- Le vieillissement de la population est-il un obstacle à l'alternance politique en 2012 ?, par Matthieu Jeanne.