Une réflexion sur le territoire qui cherche à réhabiliter l'échelle nationale et le rôle du modèle républicain dans le débat sur  la gouvernance territoriale.

Notre représentation du territoire national a peu changé depuis 60 ans. Il y a des régions qui gagnent : celles qui polarisent la population active et les facteurs de production les plus compétitifs. Il y a des régions qui perdent : celles qui voient partir habitants et emplois. De Paris et le désert français de Jean-François Gravier en 1947, au récent Rapport Perben, les théories d’économie régionale se sont succédées ; la géographie des régions gagnantes et des régions perdantes a pu changer, mais les présupposés restent les mêmes. C’est ce paradigme que Laurent Davezies nous invite ici à retourner : celui des inégalités territoriales analysées selon l’angle seul de leur contribution à la création de richesses. C’est ignorer que celles-ci circulent d’un territoire à l’autre. Le développement n’est pas qu’une affaire de production mais aussi de redistribution des revenus. Les inégalités ne sont dès lors pas nécessairement là où on les attend. Et il faut envisager différemment les politiques de développement local et de gouvernance territoriale.

Pour Laurent Davezies, la géographie économique ne regarde souvent l’espace qu’à travers un prisme unique, celui du produit intérieur brut. Mais celui-ci entraîne des distorsions, et ne parvient pas à expliquer des évolutions paradoxales selon les échelles. Les disparités interrégionales continuent à croître en France en matière de PIB par habitant. Mais en même temps, ces mêmes régions convergent en matière de revenu par habitant. Et c’est bien souvent à l’intérieur même d’agglomérations très riches que les inégalités sociales se creusent. À l’échelle nationale, il existe de puissants mécanismes de redistribution des richesses dont l’auteur entreprend l’analyse. On pourrait les classer en deux types : ceux induits par l’action publique et ceux liés à la mobilité accrue des ménages. Parmi les premiers figurent le rôle de péréquation des prélèvements sociaux et des budgets publics. À travers ces transferts publics, Laurent Davezies vise l’ensemble des prestations sociales, des investissements publics, mais aussi le rôle des services et des emplois publics dans l’économie locale. Les services et prestations publics sont ainsi devenus la première source de revenus des régions françaises, même pour l’Ile-de-France ! Les seconds facteurs relèvent d’évolutions déjà mieux appréhendées par la recherche géographique. Les pensions des retraites, sous l’influence de l’évolution des pyramides des âges, pèsent de plus en plus lourd dans la répartition globale des revenus, jusqu’à plus d’un tiers pour  certains départements (Creuse, Nièvre, Lot, Var…). Les flux touristiques suivent le même modèle et constituent un vecteur de redistribution et de solidarité entre des régions à forte base productive et avec une importante population active, et les régions attractives en matière de qualité de vie. La dissociation croissante entre lieux de résidence et lieux de travail favorise aussi cette nouvelle répartition des richesses, en faveur des espaces ruraux en périphérie des grandes agglomérations. C’est le cas de l’Oise par rapport à l’Ile-de-France.

En somme, ces facteurs révèlent que le développement d’un territoire ne repose pas tant sur sa capacité à créer des richesses qu’à les capter et à les redistribuer entre les diverses catégories de population. Laurent Davezies oppose deux modèles de développement complémentaires. L’un a été théorisé par le courant de nouvelle géographie économique (Paul Krugman aux États-Unis). Il considère que certains territoires concentrent les hommes, les capitaux sociaux, économiques, intellectuels et permettent d’optimiser le fonctionnement des marchés. Ces métropoles ou districts industriels acquièrent ainsi des avantages compétitifs décisifs dans une économie globalisée qui met les territoires en concurrence. Cependant, cette logique accroît les inégalités sociales : elle exclut toute une catégorie de la population qui ne peut suivre la hausse des exigences de qualification des emplois, et les mécanismes de gouvernance à cette échelle sont insuffisants à contrebalancer les comportements ségrégatifs des ménages. À ce modèle de croissance s’oppose un modèle de développement fondé sur la captation des revenus publics, résidentiels, touristiques. Il encourage la demande locale et l’émergence d’une gamme d’emplois plus large. Un tissu économique plus diversifié et le poids des transferts sociaux permettent alors d’amortir les chocs économiques.

Ces deux modèles permettent ici de dresser une nouvelle géographie économique de la France. Il y a les régions qui perdent d’abord. Le Nord-Pas-de-Calais ou la Lorraine par exemple qui souffrent à la fois d’un tissu économique industriel dépassé et d’une faible attractivité résidentielle. La région Parisienne figure dans une moindre mesure parmi les perdants. Elle contribue majoritairement au PIB du pays, mais la richesse produite s’y évapore vers les autres régions.  Elle "travaille plus pour gagner moins" et "la solidarité entre les Hauts-de-Seine et le Lubéron prend le pas sur celle avec la Seine-Saint-Denis". À l’inverse gagnent les départements qui bénéficient d’une forte attractivité résidentielle, notamment à la périphérie Ouest et Sud du pays. Ce sont eux qui connaissent la plus forte croissance du revenu par habitant mais aussi du taux d’emploi salarié. Bien plus, des villes régionales comme Nantes, Rennes, Annecy réussissent à bénéficier à la fois d’un tissu productif dynamique et d’une attractivité qui leur permettent d’attirer et de retenir des habitants sur tout leur cycle de vie.

Mais on aurait tort de privilégier un modèle de développement par rapport à l’autre. Ils relèvent de logiques économiques interdépendantes. "La croissance des uns alimente le développement des autres", il ne s’agit donc pas à nouveau de promouvoir la province contre Paris. Les politiques qui ont volontairement cherché à défavoriser l’Ile-de-France en matière de mouvements de population et d’allocation des capitaux ne font qu’ajouter une sanction de plus à une région déjà perdante au jeu des budgets publics et sociaux, des revenus du tourisme et de la mobilité des ménages. Bien plus, l’auteur soutient que les transferts de revenus depuis les grandes métropoles auraient plus d’impact sur les régions dites défavorisées que les investissements publics directs qui peuvent y être faits. En somme, il faudrait développer Paris pour développer la Creuse !

Cette interdépendance des territoires montre bien les limites d’une forme de décentralisation qui tend à renforcer exagérément l’autonomie des collectivités locales alors que les flux financiers dont elles vivent les transcendent. Le développement local est une mission de plus en plus déléguée à cet échelon et qui entre dans le mandat de tout élu, alors même que ses enjeux continuent à relever d’une échelle qui la dépasse.

C’est donc à une revalorisation des politiques nationales d’aménagement du territoire que nous invite L. Davezies. Il questionne par là même en filigrane tout au long de l’ouvrage le modèle républicain français. Certes, il rejette l’idée que les évolutions qu’il décrypte ici soient spécifiquement propres à notre pays : le poids accru des budgets sociaux, la mobilité résidentielle ou le poids des flux touristiques s’observent largement à l’étranger. On ne peut cependant s’empêcher de penser au poids spécifique de ce modèle républicain, comme modèle d’État social, comme modèle géopolitique qui fluidifie et façonne les mobilités, et surtout comme garant de l’intérêt national dans un débat aujourd’hui relancé sur la décentralisation.

Synthèse de recherches géographiques, cet ouvrage laisse parfois le lecteur un peu sur sa faim ; on aurait souhaité plus d’illustrations sur certains thèmes, notamment sur l’impact territorial des budgets publics. Mais l’essai se veut surtout une contribution politique à la réflexion actuelle sur l’aménagement du territoire et la gouvernance territoriale, en mettant en évidence des évolutions méconnues et en faisant porter le débat sur des champs parfois délaissés par la géographie.


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