La politique extérieure de l'Union européenne à l'heure du SEAE
[vendredi 16 juillet 2010]



Au sommaire :

- La politique étrangère européenne - quelle vision ?, par Maxime Lefebvre.

- La politique extérieure de l'Union européenne au kaléidoscope des publications récentes, par Blandine Sorbe.

- La politique européenne de sécurité et de défense : quelle défense pour l'Europe ?, par Fabien Menant.

- La mise en place du service européen d’action extérieure : vers une diplomatie européenne ?, par Mathilde Lanathoua  .

- Le Service européen d'action extérieure aux prises avec la logique des corps diplomatiques nationaux. Entretien avec Alain Lempereur, par Estelle Poidevin.

- Entretien avec Hervé Morin, par Mathias Mégy.

 

Édito

Le lancement de la mise en place du service européen pour l’action extérieure (SEAE), innovation majeure du traité de Lisbonne, devrait être annoncé le 26 juillet par le Conseil. Ce service appuiera la Haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité dans sa mission de coordination de l’action extérieure européenne.

Quel est le sens et le potentiel de cette réforme ? Une diplomatie européenne va-t-elle s’affirmer sur la scène internationale ? Ce dossier consacré à l’action extérieure de l’Union européenne tente d’y répondre. Une revue des différents visages de l’UE comme acteur international cherche à percevoir, au fil de la littérature, en quelle puissance, Vénus, antithèse de Mars, ou Artémis, marraine de la première mission autonome de la PESD, Europe veut-elle se métamorphoser. Le dossier se penche plus particulièrement sur le positionnement stratégique de l’UE, les enjeux d’une Europe de la défense et le potentiel du SEAE.

L’action extérieure de l’UE est l’un des pans de la construction européenne qui a connu le plus d’avancées dans la dernière décennie : développement de la PESD, tant sur le plan civil que militaire, adoption d’une stratégie européenne de sécurité en 2003 en contre-pied de la stratégie de l’administration Bush, affirmation d’un rôle moteur dans les négociations climatiques. Ces progrès ont été couronnés par l’adoption du Traité de Lisbonne dotant l’UE d’une personnalité juridique internationale, d’un Président "permanent" du Conseil européen, d’un Haut Représentant et d’un service dédiés à la supervision et à la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

Cette accélération n’est pas anodine : le besoin d’une politique étrangère européenne plus forte et plus lisible sur la scène internationale se fait de plus en plus sentir. Elle est attendue par les citoyens européens comme les partenaires de l’Union.

La reconfiguration géopolitique mondiale, marquée par l’affirmation des puissances émergentes, la permanence d’un "arc des crises", et la globalisation des principaux défis stratégiques, soulignée par l’acuité des crises, économique et financière, climatique et alimentaire, appelle en effet une plus grande présence de l’UE en tant que telle sur la scène internationale. Dans ce monde multipolaire et devant de tels enjeux, l’absence de positionnement coordonné condamnerait l’influence des européens.

Le Traité de Lisbonne est-il à la hauteur de cette ambition ? Ses innovations ont soulevé des enjeux de pouvoir, institutionnels et politiques, importants, donc autant d’intérêts que d’inquiétudes. Si la nomination d’une Haute représentante guère expérimentée en politique étrangère dénotait une certaine frilosité et une méfiance tactique des Etats membres, le compromis institutionnel trouvé sur le SEAE est intéressant et équilibré. En regroupant la plupart des instruments de l’action extérieure de l’Union, le SEAE constitue un bel outil pour la mission de coordination et de supervision de la Haute représentante. Mais le développement de ce potentiel dépendra de l’affirmation de la Haute représentante et de l’ambition des Etats membres. La représentation de l’UE demeure à ce jour "plurielle", comme le déplore Pascal Lamy, Lady Ashton étant concurrencée par les Présidents de la Commission et du Conseil, et la volonté des Etats de définir des positions communes, encore mesurée.

Le renforcement de l’UE sur la scène internationale ne peut guère se concevoir sans l’ambition des européens d’avancer sur la voie d’une politique étrangère commune. Cet objectif suppose a minima la définition de positions européennes sur des sujets internationaux clefs et probablement, à moyen terme, un projet stratégique et géopolitique européen, soutenu par un mixte de hard et de soft power.

Les Européens gagneraient à définir des politiques communes vis-à-vis de leurs partenaires clefs, les Etats-Unis, la Chine, la Russie, l’Inde, le Japon ou encore le Brésil.

Cet objectif semble aujourd’hui indispensable pour renforcer le partenariat transatlantique. Les opportunités de convergence avec les Etats-Unis ne manquent pas sur les grands dossiers: pour gérer le lourd héritage de l’administration Bush, en Irak et en Afghanistan, où près de 30 500 européens sont présents, pour endiguer durablement les visées du gouvernement iranien ou pour encourager les pourparlers israélo-palestiniens. Si Obama a annulé le Sommet UE-Etats-Unis, celui-ci ne soulevant pas d’enjeux cruciaux, il est intervenu auprès des européens pour les inciter à trouver une issue à la crise grecque et redresser la barre de l’Eurozone. Le président américain pare encore au plus pressé et se concentre sur les dossiers clefs, les européens doivent donc être proactifs.

Une politique européenne à l’égard de la Russie est également importante pour la sécurité énergétique, environnementale et politique de la région, comme l’ont rappelé les crises gazière et géorgienne. La puissance russe peine certes à se réaffirmer et ses velléités se sont apaisées après l’abandon de certains projets de l’OTAN, mais en souhaitant la mise en place d’une nouvelle architecture de sécurité européenne, Medvedev porte une revendication constante de la Russie, dont la fièvre obsidionale ne cesse depuis 1917 devant la politique d’endiguement des occidentaux. Les européens doivent parvenir à se rassembler et aller au-delà de l’héritage de la guerre froide pour renforcer leur coopération avec les russes.

L’UE doit au-delà affirmer son rôle moteur en faveur d’une mondialisation mieux régulée et plus équitable. Les Européens ont vocation à être au premier plan pour répondre aux crises globales. Or après l’échec de Copenhague soulignant les limites de l’exemplarité européenne, les désaccords entre européens sur les mesures à prendre pour juguler la crise ternissent encore l’image de la puissance normative. Le contexte international et l’administration Obama offre l’opportunité d’avancer sur les questions de régulation financière et de gouvernance globale. Si les Européens veulent véritablement peser dans les prochaines négociations internationales, à Cancun comme à Séoul, ils doivent d’urgence définir des stratégies communes et se rapprocher de leurs partenaires. Une accélération de la mise en œuvre d’une gouvernance économique européenne est également essentielle. L’Union ne pourra pas porter son crédo sur la régulation sans faire ses preuves par les faits. Une coordination de taille s’impose pour que les ficelles ne soit pas laissées à l’informel et l’obscur Groupe de Bâle et que Cancun soit plus constructive que Copenhague.

L’UE peut-elle au-delà être un grand acteur de ce monde multipolaire en faisant l’économie d’un développement de sa défense ? Comme le montre notre recension, la majeure partie de la littérature confine encore l’UE à une action "soft" et normative, qu’elle corresponde à sa posture post-nationale, sa visée cosmopolite, une culture de la retenue stratégique ou à son pouvoir "transformationnel". Cela dit, sans sous-estimer ces explications politiques, il n’est pas inutile de rappeler que ce positionnement s’explique aussi par le simple fait que la défense est certainement la prérogative régalienne la plus jalousement gardée. Que l’UE ait des avantages comparatifs pour promouvoir une gouvernance mondiale mieux régulée et une approche sécuritaire plus adaptée aux nouvelles menaces, c’est indéniable. Mais le développement d’un projet stratégique n’est pas incompatible avec la promotion des valeurs européennes, notamment un attachement à une notion large de la sécurité humaine. Bien au contraire, il peut devenir la condition de son efficacité. Une défense européenne est essentielle pour répondre aux nouveaux défis sécuritaires et aux besoins croissants de l’architecture internationale de sécurité. Elle permettrait de mieux porter les préférences européennes pour le droit international, la négociation et une approche intégrée des conflits, dans un monde où l’option réaliste tend à primer. Dans ce nouveau contexte géopolitique, l’absence de positions européennes sur les principaux défis stratégiques pourrait être un handicap croissant pour la promotion des options politiques, économiques et sociales des européens. Les dernières avancées de la PESD peuvent d’ailleurs refléter une prise de conscience croissante de cet enjeu. L’article de ce dossier plaide en faveur de quelques pistes clefs pour avancer sur cet agenda, notamment via une coopération en matière d’armement.

La réforme Traité de Lisbonne peut donc accompagner une nouvelle page de la construction européenne : le développement d’une véritable politique étrangère commune. On peut espérer que la contre-productivité des rivalités institutionnelles, les limites imposées par la faiblesse du budget européen et l’ampleur des enjeux auxquels doit répondre l’UE suscitent une prise de conscience salutaire qui engagent résolument les Européens vers une voie plus ambitieuse. Les perspectives d’une politique étrangère européenne sont en effet prometteuses. L’Union ne manque pas d’atouts : sa richesse repose sur la conjugaison et la complémentarité de ses diplomaties, de leurs influences et de leurs instruments, sur son histoire, son expérience et sa pratique du consensus.

 

Blandine Sorbe, Mathilde Lanathoua  , Maxime Lefebvre, Nicolas Leron, Mathias Mégy, Fabien Menant et Estelle Poidevin

 

 

À lire également :

- Jean Quatremer, "Diplomatie : l'Europe éclaircit sa voix", Libération, 16.09.2010.

- Christophe Hillion et Maxime Lefebvre, "Le service européen pour l'action extérieure : vers une diplomatie commune ?", Fondation Robert Schuman, Question d'Europe n°169, 17 mai 2010.

- Le dossier de Touteleurope.fr sur le service diplomatique européen.

- Mathilde Lanathoua, "Le Service européen pour l'action extérieure : l'outil d'une politique étrangère commune ?", Terra Nova, 27 juillet 2010.

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