Dossier : La politique extérieure de l'Union européenne à l'heure du SEAE

 

La pression de l’actualité sur la question de la défense européenne nous amène à revenir en arrière, car il peut être fructueux, quand on prend du recul, de hiérarchiser les objectifs, les raisonnements et les passions si présentes en cette affaire, et peut-être de débusquer quelques rebonds de l'Histoire, quelques permanences qui peuvent être riches d'enseignement. A cet égard, l'épisode de la Communauté européenne de défense, qui, dans l'histoire des relations entre la France, l'Europe et l'armée a été le moment le plus paroxystique depuis 1945, semble être un bon exemple. Alors que, le plus souvent, les questions militaires et l'interrogation sur ce que doit être la défense d'une grande nation sont traitées à quelque distance de la curiosité des citoyens et même parfois hors de leur attention - sauf lors des guerres de décolonisation -, au contraire, au moment de la CED, en 1954, ce fut un maelström de passions, qui ont impliqué l'opinion française dans son ensemble, sous le regard inquiet, parfois sidéré, des Etats membres de la CECA   et des autres nations du continent européen.

On se souvient que l'émergence du projet de Communauté européenne de défense est la conséquence directe du succès de la CECA, inattendu pour certains, qui s'était dessiné grâce à la rencontre d'une habileté tactique et de convictions stratégiques. Ce succès une fois acquis, ils furent nombreux, notamment toute l'équipe qui travaillait avec Jean Monnet, à souhaiter aller de l'avant. Ce fut le secteur de la défense que l'on choisit, notamment à l'initiative de René Pleven, alors président du Conseil, à qui Jean Monnet avait proposé l'idée d'une armée européenne   . Ceux qui étaient à l'origine de cette idée eurent le sentiment qu'une réussite serait symbolique d'un rapprochement, car toute défense touche à la souveraineté nationale et à la politique étrangère toute entière, dont le général De Gaulle se plaisait à dire que "les trois leviers qui [la] commandent [sont] la diplomatie qui l'exprime, l'armée qui la soutient et la police qui la couvre". Les péripéties de cette aventure furent dominées par le souci des Américains, dans l'atmosphère de la guerre de Corée commencée en juin 1950, de voir la République fédérale d'Allemagne prendre sa part du fardeau de la défense contre la menace communiste. Ce qui explique la décision du gouvernement français d'aller dans ce sens, malgré les réticences de certains – dont le père de la CECA, Robert Schuman -, puis la signature à Paris, le 27 mai 1952, du traité de Communauté européenne de défense par les six Etats de la CECA. On a parfois oublié l'importance de ce que prévoyait le traité de Paris, avec juxtaposition de bataillons nationaux - pour chacun des six pays signataires - et de bataillons européens. Mais en 1954, après deux années de débats, de controverses, de positions contradictoires, l'Assemblée nationale française refusa de le ratifier, ce que les cédistes appelèrent le "crime du 30 août". Il est intéressant de considérer ce qu'a été le contenu de la querelle dans les années cinquante et ce qu'elle peut nous apprendre encore maintenant, en allant évidemment au delà de ce qui était alors le ver dans le fruit, c'est-à-dire cette contradiction interne, que Raymond Aron a résumée de façon faussement plaisante en disant que les Français voulaient une armée allemande moins forte que l'armée française mais plus forte que l'armée soviétique.

 

Trois grandes interrogations qui restent toujours centrales sont à retenir :

 

Doit-on accepter que, dans le domaine de la défense comme ailleurs, les institutions précèdent l'affirmation d'une volonté politique commune ?

On voit clairement, à l'époque de la CED, l'opposition de deux personnages, de deux philosophies, de deux tempéraments. A Jean Monnet, qui citait volontiers cette phrase d'Amiel que "seules les institutions deviennent plus sages car elles accumulent l'expérience collective", le général De Gaulle répondait que cela n'avait pas de sens de créer artificiellement quelque chose - la CED en l'occurrence - qui lui apparaissait comme une sorte de "Frankenstein", avant que cette machine puisse être habitée par la démonstration d'une détermination parfaite, et de vouloir résoudre le problème de la sécurité du continent européen "par mélanges alchimiques, combinaisons algébriques et formules cabalistiques"   . Le général De Gaulle critiquait notamment l'idée de créer un Commissariat équivalent à celui de la Haute Autorité et qui ne soit responsable ni devant une assemblée, ni devant les Etats : il pensait que ce qui pouvait marcher s'agissant du charbon et de l'acier ne le pouvait pas dans le domaine de la défense, au centre de la souveraineté d'un pays. La conviction de Jean Monnet était, en face, que l'on sauverait l'héritage culturel, affectif, religieux, moral des nations en l'intégrant dans l'Europe. Pour le général De Gaulle, en revanche, on déferait la nation sans construire une Europe européenne. Parmi les formules que l'on entendait à l'époque à cet égard, deux montrent l'intensité des passions : Jules Moch, ministre de la Défense, socialiste et violemment anti-cédiste, affirmait qu'il n'y avait rien eu d'aussi grave depuis le 10 juillet 1940 - les images de Munich ne sont pas loin - et le Comte de Paris, qui avait alors quelque audience, écrivait dans son bulletin que la France n'avait jamais eu à prendre de tels risques depuis le traité de Troyes d'Isabeau de Bavière, en 1420. 

Comment faire fonctionner une armée européenne? Comment travailler ensemble dans ce domaine ?

Une discussion autour de ces questions traverse les états-majors et les politiques spécialisés : le choix des armements, l'organisation du recrutement, la continuité des opérations sur le terrain, la coopération en matière de renseignement, la langue à utiliser. On évoque notamment à ce propos ce qui s'est passé en 1917, au moment où l'arrivée des soldats américains avait provoqué des débats semblables jusqu'à la nomination du Maréchal Foch comme généralissime. Comment les commissaires travailleront-ils en acceptant d'être, comme le prévoient les textes, responsables exclusivement de la formation, du recrutement et de l'entraînement, alors qu'ils n'ont ni gouvernement pour les appuyer, ni chefs pour commander ? Une fois ce travail accompli, les troupes seront mises à la disposition du chef des forces atlantiques, c'est-à-dire un général américain, ce qui conduit à une troisième interrogation.

 

La question de l'autonomie plus ou moins grande de l'Union européenne par rapport au grand allié américain.

Les Américains, qui avaient d'abord hésité à soutenir la CED, s'étaient ensuite ralliés à ce projet avec beaucoup de détermination, et même de passion dans le cas du secrétaire d'Etat Foster Dulles, qui pensait que le renforcement de la sécurité en Europe renforcerait aussi celle des Etats-Unis, notamment en barrant la route au communisme. Il déclara même, en décembre 1953, que si la CED échouait, les Américains se verraient contraints à une révision déchirante de leur politique extérieure et que la France serait exclue de sa zone de défense. Son insistance fit le jeu des anti-cédistes, qui pensaient que l'Allemagne serait le cheval de Troie de l'Amérique. Afin d'éclairer des séquences, des ressemblances partielles tirées du passé, nous pouvons voir que l'héritage de la collaboration de notre continent avec les Etats-Unis est à plusieurs niveaux.

- A court terme, il y a eu, du fait de la déconfiture du projet de CED, un succès paradoxal de l'influence américaine. En effet, dès septembre 1954, la RFA est admise dans l'OTAN et l'UEO, née des accords de Paris d'octobre 1954, n'est alors qu'une organisation de concertation politique, sans moyens de nature opérationnelle   . On s'en remettait à l'Alliance atlantique et aux Nations Unies pour toutes les questions militaires sur le terrain.

- A moyen terme, il ne faut pas oublier que le Plan Fouchet, présenté par le général De Gaulle en 1961, prévoyait la création d'une union d'Etats dans le but de "renforcer, en coopération avec les autres nations libres, la sécurité des Etats membres contre toute agression grâce à l'adoption d'une politique commune de défense". Malheureusement il y eut une réaction d'hostilité des Etats-Unis et de tous les atlantistes, qui craignaient qu'une intégration des questions de défense dans les compétences de la Communauté ne portât atteinte à l'Alliance atlantique.

- A long terme, il s'agit en 1966, pour le général De Gaulle, de la question des relations de la France avec l'OTAN, sans pour autant quitter l'Alliance atlantique, relations qui sont aujourd'hui prégnantes à la fois dans l'ordre de la symbolique et du concret, et qui jouent un rôle essentiel.

 

La défense : un terrain favorable à une avancée de la construction européenne

Quand on parle d'Europe de la défense, ce n'est pas de défense de l'Europe qu'il s'agit, car celle-ci est déjà bien défendue par des dispositifs existants : l'Alliance atlantique, les défenses nationales et, en particulier pour la France, la dissuasion nucléaire. On ne part pas d'une situation où les peuples découvrent qu'ils sont sans défense et se demandent comment ils vont s'organiser, avec quels moyens, quel budget, quelles stratégies, conventionnelles ou nucléaires, exclusivement défensives ou également offensives. D'ailleurs, aucun des progrès de ces dernières années, répertoriés sous le label "défense européenne", ne permettrait à l'Union européenne de se défendre face à une menace sérieuse venant d'une puissance hostile, telle qu'a pu l'être l'URSS de Staline. Il s'agit essentiellement, en réalité, de donner à l'Union européenne en tant que telle, ou à ceux des pays membres qui le souhaitent, les moyens d'intervenir hors de ses frontières, dans des opérations dites de maintien de la paix ou, le plus souvent, de rétablissement de la paix. Il peut aussi être question d'une approche industrielle, afin d'essayer de regrouper les différentes industries d'armements des pays qui en ont gardé, dans la mesure où cette rationalisation semble plus logique qu'une concurrence dans un marché restreint. Mais chacun de ces objectifs rencontre des obstacles. On reste donc dans le flou, mais un flou volontaire, et les débats sont difficiles quand on aborde la question de la défense de l'Europe, car il peut s'agir d'un terrain potentiellement favorable à des progrès d'intégration. C'est pourquoi on l'isole, même si cela semble un peu artificiel, pour en faire un terrain de démonstration et non pas celui de la nécessité et de la réponse à une menace.

Le choix du domaine de la défense comme symbole d'une volonté d'aller plus loin

Lorsque le Président Mitterrand et le Chancelier Kohl, après le conseil européen de Fontainebleau en juin 1984, parviennent enfin à se mettre d'accord sur un compromis permettant une relance de la construction européenne, l'élargissement à l'Espagne et au Portugal, l'Acte unique et l'arrivée de Jacques Delors à la tête de la Commission, ils se demandent dans quel domaine il va être possible de progresser. Ils choisissent celui de la défense, non pas parce qu'il y avait une menace pressante, mais parce qu'ils y voient un terrain favorable à des avancées, dont ils savent qu'elles ne seront que symboliques - la brigade franco-allemande ne pouvait pas changer les rapports de forces en Europe -, mais symboliques d'une volonté d'aller plus loin dans une Europe politique, par exemple, lorsque les conditions seraient réunies.

 

Un début de politique extérieure et de sécurité commune

Avec le traité de Maastricht, en 1992, les membres de l’UE ont commencé à envisager la possibilité d'une "politique extérieure et de sécurité commune". Certes, ils n'avaient pas la naïveté de penser que la PESC allait être mise en œuvre aussitôt, et cela d'autant moins que certaines avancées ont coïncidé avec la désintégration de l'ex-Yougoslavie. Le désaccord général qui s'en est suivi, non seulement entre Yougoslaves, mais entre Européens membres ou non de l'Union européenne, membres ou non de l'OTAN, proches ou non des Américains ou des Russes, a été considéré comme une démonstration de l'incapacité des Européens, injustement car ils n'étaient pour rien dans la façon dont la Yougoslavie avait vécu depuis 1945. L'opinion a gardé la mémoire d'une sorte d'affirmation un peu prétentieuse de l'Union européenne de l'époque, de sa capacité à avoir une politique étrangère commune et, en même temps, d'une incapacité immédiatement démontrée de la politique étrangère européenne en formation.

Après une longue période sans avancées spéciales, mais avec des désaccords grandissant entre les positions françaises et britanniques (pour ces derniers ; l'Union européenne n'a pas à avoir de compétence en matière de défense et de sécurité, l'OTAN devant jouer ce rôle ; alors que les Français continuent à parler d'un Europe de la défense capable de se construire en dehors de l'OTAN), on aboutit en 1998 au compromis de Saint-Malo, les Britanniques reconnaissant que l'Union européenne a vocation à développer une certaine capacité en matière de défense, dès lors que cela se passe dans le parapluie général de l'Alliance atlantique et sans faire double emploi, et les Français reconnaissant qu'on ne peut pas agir hors de l'OTAN.

 

Les apports du traité de Lisbonne

Le bilan en 2010 n'est pas ridicule, car il y a eu un ensemble d'avancées de procédure sur les points de détail, en particulier quelques démonstrations de certains Etats membres pour mener ensemble sous le label "Europe" des missions ponctuelles, qui ont été utiles même si elles n'ont pas changé la face du monde - dans les Balkans ou en Afrique par exemple. On ne peut pas dire pour autant qu'il existe une défense européenne, tout au plus une participation des pays de l'Union européenne qui ont gardé des capacités militaires à des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix. Le traité de Lisbonne prévoit un renforcement des acteurs principaux, non seulement de la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) mais aussi de la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense): Haut Représentant, présidence durable, services extérieurs. Il envisage également un élargissement des capacités d'action de l'Union européenne dans ces domaines, à partir de l'extension des missions de Petersberg (elles incluent désormais les missions de désarmement, de conseil et d'assistance en matière militaire, de prévention des conflits et de stabilisation à la fin des conflits ; ces missions peuvent également contribuer à lutter contre le terrorisme), de l'institutionnalisation de l'Agence Européenne de Défense (chargée de mettre en œuvre une approche capacitaire globale, propice à une véritable rationalisation de la demande et de l'offre d'équipements de défense entre les Etats membres) et de l'assouplissement des conditions relatives à la minorité de blocage : c'est-à-dire tout le système inventé pour mettre en oeuvre les coopérations renforcées, prévues en principe dans les traités antérieurs mais non utilisées, sous la forme de coopérations structurées. Sont prévues en outre des mesures de solidarité entre Etats membres en cas d'attaques. Le traité de Lisbonne renferme donc une série de progrès qui sont l'aboutissement de dix années de réflexions après Saint-Malo, mais qui ne constituent pas encore la défense de l'Europe.

 

L’Europe de la défense n’est pas encore la défense de l’Europe

Même les partisans les plus déterminés d'une défense européenne, notamment en France, n'osent plus prétendre qu'il s'agit de bâtir un système qui viendrait se substituer à l'Alliance atlantique. Il s'agit alors de savoir si les pays de l'Union européenne et membres de l'OTAN sont désireux d'établir, à l'intérieur de l'Alliance atlantique, une concertation, un caucus, pour pouvoir, à partir d'un point de vue européen, discuter avec les Etats-Unis.

Une nécessaire convergence des vingt-sept pour avancer en matière de défense européenne

Certes la mise en œuvre du traité de Lisbonne est une réelle avancée, parce qu'il apporte beaucoup d'améliorations concernant les mécanismes et les procédures, mais on ne doit pas s'imaginer qu'il va régler, comme par magie, les problèmes de la défense européenne. Tout en continuant à améliorer les mécanismes ou les organismes comme l'Agence Européenne de Défense, il ne faut pas baisser les bras et l'on doit travailler à la convergence des vingt-sept pays de l'Union européenne. De quelle manière ?

- Il faut d'abord travailler sur l'analyse des rapports de forces dans le monde. La hiérarchisation des menaces, par exemple, et les réponses à y apporter ne sont étudiées que dans des cénacles de politiques, de militaires, de diplomates, d'experts, par des Think Tank, et il n'y a pas consensus des peuples européens sur ce que sont ces menaces. Ce travail énorme pourrait être fait en quelques années si les hommes politiques assumaient l'inconvénient qu'il y a à parler de ces questions, car l'une des préoccupations des citoyens est certainement que l'Europe soit en sécurité dans cinquante ans.

- Il faut aussi travailler sur les opérations de maintien de la paix. On doit les améliorer et ne pas se lancer dans des opérations impossibles afin de ne pas avoir à souffrir des échecs imputables, non pas aux moyens européens insuffisants, mais à une mauvaise définition des missions.

- Il faut enfin travailler sur les industries. C'est une question de volonté politique, sauf que maintenant la plupart des industries européennes de défense - là où il y en a encore - sont en réalité dans des alliances et des combinaisons avec des entreprises américaines et qu'il s'agit plutôt d'une intégration industrielle atlantique que d'une intégration spécifiquement européenne.

 

Il n’y a pas, sur ce terrain, de sortie idéale par un grand texte ou une grande initiative qui changerait toutes ces données. Il s'agit d'Européens qui ont confié leur sécurité, pour l'essentiel, aux Etats-Unis à partir de 1948, qui sont d'accord pour faire ensemble certaines choses, et qui - si l'on interroge l'opinion publique dans les pays de l'Union - n'ont aucune envie d'augmenter les crédits de la défense, bien au contraire. Certains projets fonctionnent tout de même déjà au niveau européen en matière de défense. Il s'agit notamment de la Brigade franco-allemande (1987), de la Cellule Européenne de Coordination Aérienne, du Corps européen (1991), du Corps germano-néerlandais basé à Münster (1995), du Corps multinational Nord-Est (2000), du Sealift Coordination Centre pour l'évacuation par mer (2003), de l'Unité commune de déminage des Etats baltes. Sur le terrain strictement militaire il y a bien des coopérations fécondes, soit politiques, soit par une intégration au niveau des hommes.

 

Tout le monde a aujourd’hui intérêt à ce que l'Europe soit plus capable, plus forte et plus responsable, à commencer par la communauté euro-atlantique. Les pays européens n'ont guère le choix pour être encore influents dans le monde du XXIe siècle et s'ils doivent faire plus et mieux dans le domaine sécuritaire, il faut que ce soit ensemble et sur la base de responsabilités qu'ils devraient exercer de façon autonome. Il y a actuellement aux Etats-Unis un mouvement qui va dans ce sens et que certains disent, en particulier, que c'est en responsabilisant davantage les Européens que l'on pourrait restaurer un cercle vertueux en matière de capacité de défense en Europe

 

 

A lire également sur nonfiction.fr :

 

- La politique extérieure de l’Union européenne au kaléidoscope des publications récentes, par Blandine Sorbe.

- Entretien avec Hervé Morin, par Mathias Mégy.

- Le Service européen d’action extérieur aux prises avec la logique des corps diplomatiques nationaux. Entretien avec Alain Lempereur, par Estelle Poidevin.

- La mise en place du service européen d’action extérieure : vers une diplomatie européenne ?, par Mathilde Lanathoua   .

- La politique étrangère européenne - quelle vision ?, par Maxime Lefebvre.