Dossier : La politique extérieure de l'Union européenne à l'heure du SEAE

Cet article est plus amplement développé dans une note du même auteur publiée chez Terra Nova : "Le Service européen pour l'action extérieure : l'outil d'une politique étrangère commune ?".

Après des mois de négociations entre les Etats membres, la Haute représentante, la Commission et le Parlement européen, le Conseil du 26 juillet devrait annoncer le lancement officiel de la mise en place du Service européen pour l’action extérieure (SEAE). La Haute représentante s’appuiera sur ce nouveau service pour diriger la PESC et coordonner la politique extérieure européenne.

La création du SEAE est très innovante et symbolique. En regroupant les services de la Commission et du Conseil, 136 Délégations et entre 2000 et 3000 agents des institutions européennes et des Etats membres, ce service prendra les contours d’un Ministère des affaires étrangères et pourrait faire émerger une culture diplomatique européenne.

Le renforcement de l’action extérieure européenne est l’un des principaux objectifs du traité de Lisbonne. L’UE reçoit enfin une personnalité juridique internationale. Elle peut ainsi agir internationalement, conclure des traités ou candidater à l’adhésion d’organisations internationales. Les Délégations de la Commission deviennent par là même des Délégations de l’UE pouvant remplacer les Présidences tournantes dans leur rôle de représentation. La disparition des trois piliers de l’UE permet de fusionner les postes de Commissaire aux relations extérieures et du Haut représentant pour la PESC dans la fonction du Haut représentant pour les politiques étrangères et la politique de sécurité, également Vice Président de la Commission. Cette simplification permet également de créer le SEAE, service hybride lié au Conseil pour la PESC, à la Commission pour les affaires communautaires.

Le Parlement plaidait en faveur d’un service diplomatique européen dès l’année 2000. Cette réforme répond en effet à un besoin croissant d’une plus grande présence de l’UE sur la scène internationale. L’affirmation d’un monde multipolaire, la reconnaissance de défis globaux, soulignée par la succession des crises, économiques, financières, climatique et alimentaire, et le besoin criant d’une gouvernance mondiale plus légitime et efficace sont autant d’enjeux qui appellent un renforcement du rôle international de l’UE.

Le compromis auquel sont parvenus les Etats membres et les institutions européens est-il à la hauteur de cette ambition ? Les critiques n’ont pas manqué autour de cette réforme : la simplification attendue de l’architecture institutionnelle ne semble pas évidente, la promesse d’unisson autour de la haute représentante s’étiole devant un risque croissant de cacophonie et la visibilité de l’UE laisse désirer, que cela soit lors des crises, haïtienne ou kirghize, ou au G20. Il serait pourtant injustifié de jouer les Cassandres au vue du potentiel du nouveau service, même si le dépassement des rivalités institutionnelles et le développement d’une politique étrangère européenne sont essentiels pour donner tout son sens à la réforme.

Un compromis politique intéressant

La mise en place du SEAE soulevait des enjeux politiques majeurs. Le traité de Lisbonne ne précisant pas les contours du service, le Conseil devait déterminer, sur proposition de la Haute représentante, avec accord de la Commission et avis du Parlement : le positionnement institutionnel du service, ses prérogatives, le statut de son personnel, son budget et le degré de contrôle du Parlement européen. Le mois de retard qu’a pris la négociation paraît bien mince au vue d’un tel défi.

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