Dossier : La politique extérieure de l'Union européenne à l'heure du SEAE

La politique étrangère européenne existe sous sa forme rudimentaire (la "coopération politique européenne") depuis 1970, et depuis 1992 sous une forme juridique (la politique étrangère et de sécurité commune, PESC, créée par le traité de Maastricht). Mais les conditions d’exercice de cette politique étrangère se sont considérablement transformées depuis une dizaine d’années avec la création d’un poste de "Haut Représentant" (1999) renforcé par le traité de Lisbonne (2009), avec le lancement de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD, 1999), et avec l’élargissement de l’Union européenne à l’Est (2004-2007) qui a modifié les possibilités d’action géopolitique de l’Union.

On ne fera pas ici un recensement des travaux de nature formelle et juridique qui ont traité de l’organisation complexe des relations extérieures de la Communauté et de l’Union (ex. J.-V. Louis – M. Dony (s. d.), Le droit de la CE et de l’UE – tome 12, relations extérieures, Commentaire J. Megret, Ed. Université de Bruxelles, 2005 ; ou Marise Cremona – Bruno de Witte (s. d.), EU foreign relations law. Constitutional fundamentals, Hart Publishing, "Essays in European law", 2008).

On ne recensera pas non plus les compilations de la politique étrangère européenne dans ses différentes dimensions matérielles, telles que l’ouvrage de Romain Yakemtchouk (La politique étrangère de l’Union européenne, L’harmattan, 2005) ou celui de Fraser Cameron (An Introduction to European Foreign Policy, Routledge, 2007). Plus récemment, on peut trouver chez Fabien Terpan, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union européenne (La Documentation française, 2010), une description complète, à la fois historique et thématique, des mécanismes, instruments et objectifs de la politique étrangère européenne. Une analyse plus élaborée, et très lucide, sur les différentes facettes de la puissance européenne a fait l’objet du rapport Anteios 2009 (Europe : la puissance au bois dormant, PUF).

On s’étendra davantage sur les débats qui ont déterminé la portée de la politique étrangère européenne, car ces débats et controverses éclairent bien mieux à la fois l’état de l’Union et ce que peuvent être ses ambitions sur la scène internationale. Dès lors que l’UE se dote d’instruments de politique étrangère, et en particulier d’outils véritables d’intervention militaire et de gestion des crises, quelle doit être sa stratégie, autrement dit la mise en adéquation des moyens par rapport à ses objectifs ?

Notons pour commencer qu’il n’est guère possible de penser la politique étrangère européenne sans son référent quasi-naturel qu’est la puissance américaine. Non seulement parce que les Etats-Unis et l’UE font partie du même monde "occidental", et sont reliés par un troisième pôle qui est l’OTAN, fondement de la défense européenne depuis 1950 (21 pays européens sont membres à la fois de l’UE et de l’OTAN). Mais aussi parce que l’équilibre du partenariat transatlantique est à l’ordre du jour au moins depuis au moins un demi-siècle, quand le "grand dessein" du Président Kennedy envisageait, en 1962, une "Communauté transatlantique" reposant sur deux "piliers" (Etats-Unis et Europe occidentale, celle-ci étant unifiée mais néanmoins dépendante des Etats-Unis pour sa défense).

La fin de la Guerre froide a bouleversé le charme discret de la communauté transatlantique. On aurait pu penser que c’est l’Europe qui aurait mis à profit la disparition de la menace soviétique pour prendre son autonomie. Elle l’a tenté, avec le traité de Maastricht et la création de la PESC, mais elle n’a pas su mettre fin aux conflits de Yougoslavie sans recourir au partenaire américain et à l’OTAN (accords de Dayton sur la Bosnie en 1995, guerre du Kosovo en 1999). Et c’est des Etats-Unis qu’est venu le choc intellectuel qui l’a en quelque sorte réveillée, avec la célèbre comparaison osée en 2002 par le néo-conservateur Robert Kagan entre la "puissance" américaine (Mars) et la "faiblesse" européenne (Vénus) – La puissance et la faiblesse. Les Etats-Unis et l’Europe dans le nouvel ordre mondial, Plon, 2003. Les idées et la politique des néo-conservateurs américains ont doublement souligné la faiblesse européenne : d’une part en dénigrant le "paradis postmoderne" des Européens face à la supériorité supposée de la puissance militaire américaine, consciente d’agir dans un monde non pas "kantien" mais "hobbesien" ; d’autre part en cassant littéralement l’Europe au moment de la guerre en Irak (alors que la France et l’Allemagne s’y opposaient ouvertement, dix-huit pays de l’actuelle Europe à 27 prenaient le parti déclaré de Washington).

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