Dossier : La politique extérieure de l'Union européenne à l'heure du SEAE

 

Une mosaïque de points de vue

 

Impossible de couvrir d’un seul regard toutes les publications récentes traitant de la politique extérieure de l’Union européenne. Ce qui frappe, plus que leur nombre, c’est d’ailleurs la variété de leurs approches. L’histoire, la géopolitique, la cartographie, la philosophie, les sciences politiques : toutes ont leur mot à dire sur les orientations de la politique menée, toutes éclairent d’une lumière différente ses présupposés, ses enjeux, son avenir.

Un rapide tour d’horizon de quelques ouvrages parus ces derniers mois offre un aperçu de cette diversité. Le point de vue de géographe de Michel Foucher, dans L’Europe et l’avenir du monde (Odile Jacob, mai 2009), enrichit le débat par de fructueuses distinctions théoriques : la différence entre la "limite", qui suppose une interaction avec l’espace situé au-delà, et la "borne", qui n’est que négation de l’autre, permet ainsi d’appréhender en quoi la politique extérieure de l’UE peut s’appuyer sur sa politique d’élargissement pour établir des relations avec une large zone d’influence et d’attraction dans son voisinage, tout en conservant des liens historiques avec des espaces plus lointains.

De même la distinction plus politique entre "l’arène", où règnent les rapports de force, et "le forum", qui désigne le mode de fonctionnement dans l’UE, permet-t-elle de souligner la spécificité d’un espace où ce sont les liens juridiques et le dialogue qui régulent les relations entre Etats.

 

Voir et être vu

 

L’intérêt d’une telle présentation est en particulier qu’elle met en évidence comment la politique extérieure est perçue hors de l’Union européenne, en rappelant par exemple les attentes exprimées par l’Inde ou la Chine en faveur d’un engagement plus affirmé de l’Europe dans le monde. A contrario, Michel Foucher met l’accent sur le manque de conscience de soi de l’Union européenne, dont les habitants n’ont pas tous pris la mesure des profondes mutations géopolitiques induites par la chute du mur de Berlin et les élargissements de 2004 et 2007, passés largement inaperçus dans l’opinion publique des Etats-membres les plus anciens.

Plutôt que de pointer un manque de mise en scène politique, Georges Corm adopte pour sa part, dans un ouvrage très documenté, L’Europe et le mythe de l’Occident. La construction d'une histoire (La Découverte, avril 2009), une grille de lecture historique et philosophique pour constater que l’Europe ne cesse en réalité "de styliser et de mythologiser son histoire pour mieux asseoir son unité et son destin"  . Il retrace la fortune du concept d’Occident depuis le mythe des croisades jusqu’à l’idée du "monde libre" au XXe siècle, dévoilant les ressorts d’un terme qui "n’est plus qu’un concept creux, exclusivement géopolitique" : il voit dans la notion d’Occident une "méga-identité censée transcender toutes les différences entre peuples européens, malgré les guerres et déchirements religieux, nationalistes et idéologiques en Europe". Ces définitions mouvantes trouvent leur illustration dans l’inclusion ou l’exclusion de la Russie, variable au fil du temps selon le découpage des zones d’influence du moment et les ambitions affichées de Moscou dans son voisinage européen. L’Occident apparaît donc comme une "entité mythologique, un imaginaire exubérant, mais aussi une frontière redoutable de l’esprit, une machine à créer de l’altérité forte"  .

Une telle conception binaire de la politique extérieure, alimentée d'après Georges Corm par les théories de Hegel ou de Marx, présuppose en effet une altérité, un Orient qui demeure irrémédiablement hors de l’Histoire : "c’est avec délectation que le concept est employé pour confirmer sa fonction mythologique d’une alterité unique par rapport à tout ce qui est hors d’Occident et d’un sentiment de supériorité morale à laquelle le reste du monde doit s’ajuster"  . Muni de ces principes, le continent européen a davantage coutume de donner des leçons que de tirer les enseignements de sa propre histoire. Il refuse en particulier de voir dans la barbarie nazie autre chose qu’une rupture inexplicable dans son histoire : à cet égard, Georges Corm estime que "si les analyses du nazisme sont en général aussi limitées, c’est bien parce que les traditions d’écriture sur le génie de l’Europe font obstacle à un élargissement de la problématique de ce phénomène"  . Une manifestation de barbarie considérée comme "passagère et spécifique" sert ainsi la tendance du discours occidentaliste "à donner des leçons aux autres parties du monde : la repentance, le "devoir de mémoire", l’instauration de l’Etat de droit, le renforcement de la protection des libertés individuelles, ainsi que de celle des minorités, ont été considérées par le discours occidentaliste comme autant de nouvelles conquêtes dont l’humanité lui était redevable"  . Une vision aussi biaisée de l’Occident par lui-même entraîne un manque de lucidité récurrent sur les traumatismes induits dans de vastes régions du monde par l'exercice de sa domination puis le processus de décolonisation, alors même qu’il se considère toujours comme le "porte-flambeau" de la "marche vers le progrès"  .

La référence à l’Occident fournit à cet égard une clef de lecture simpliste, ramenant systématiquement toute situation locale spécifique à une division interne entre des "anti-occidentaux" diabolisés et des "pro-occidentaux" portés aux nues, et légitimant l’intervention extérieure des pays dits occidentaux par une théorie du conflit des civilisations qui confine à la "bouffonerie intellectuelle"   et risque de se transformer en prophétie autoréalisatrice. Dénonçant dans l’islamophobie une nouvelle forme de ce schématisme, qui aurait  "remplacé aujourd’hui la judéophobie ancienne dans la culture politique dominante de l’espace occidental", Georges Corm souligne notamment à quel point la "mystérieuse nébuleuse d’Al-Qaida" répond au mythe précédent d’un "complot juif"  .

Au-delà, il critique le repli sur soi d’une Europe qui, depuis la Seconde Guerre mondiale, apparaît "désormais assagie, bureaucratique, embourgeoisée, satisfaite d’elle-même et de la paix qui règne entre ses nations apaisées" et a cédé la place aux Etats-Unis pour conduire les affaires du monde  . Ce faisant, elle accepte de fermer les yeux sur les effets pervers d’ingérences prétendument justifiées par la défense des droits de l’homme, qui retardent en réalité l’évolution vers la démocratie et sont en outre décrédibilisés par l’exercice de pressions politiques différenciées selon les pays : Georges Corm y dénonce un signe de "l’autisme" et de "l’aveuglement" des décideurs, qui "ne voient pas que le modèle de société qu’incarnent leurs pays est suffisamment attractif en lui-même pour ne pas avoir besoin d’en faire une promotion aussi contestable qu’elle peut être musclée militairement et offensante humainement"  .

 

L'allié vers qui se tournent les regards

 

Dans ce contexte, le fait que l’OTAN ait survécu à la fin de la guerre froide apparaît comme le symptôme d’un désengagement de l’Europe de la scène internationale au profit des Etats-Unis. Il est instructif de constater à quel point cette vision est étayée par l’approche géostratégique livrée par Ronald D. Asmus, diplomate américain spécialisé dans les questions de sécurité transatlantique, dans A little war that shook the world: Georgia, Russia, and the Future of the West (Palgrave Macmillant, janvier 2010).

Le conflit russo-géorgien d’août 2008 y est interprété comme une conséquence directe de la volonté de Mikheil Saakachvili d’ancrer son pays à l’Ouest : ainsi, selon l’auteur, "cette guerre ne visait pas seulement la Géorgie, mais aussi Washington, l’OTAN, et, plus généralement, l’Occident". A l’été 2008, "la Russie, de plus en plus nationaliste et révisionniste, s’est cabrée contre une architecture européenne dont elle a l’impression qu’elle ne correspond plus à ses intérêts et qu’elle lui a été imposée dans un moment de faiblesse temporaire." Moscou aurait ainsi choisi de "tourner le dos à l’Occident"  . A rebours des critiques de Georges Corm, le personnage principal du livre est en effet toujours l’Occident (“the West”), lequel englobe le plus souvent sans distinction les Etats-Unis, l’OTAN et l’Union Européenne. La reconnaissance du Kosovo et les conclusions du sommet de l’OTAN à Bucarest y sont présentées comme les deux erreurs majeures de la diplomatie européenne : elles ont ouvert la voie à une attaque russe en Géorgie, non anticipée par une Europe peu préoccupée par cette zone géographique et surtout soucieuse de préserver de bonnes relations avec la Russie : "Alors que la guerre entre la Géorgie et la Russie devenait imminente, trop peu d’observateurs virent ce conflit comme un défi touchant au fondement même de l’équilibre de l’après-guerre froide en Europe, ou comme un rejet pur et simple, de la part de Moscou, d’une part essentielle des normes en vigueur pour le règlement des différends en Europe"  .

Alors que la question de l’élargissement de l’OTAN occupe un long chapitre, l’action de l’UE avant le conflit n’est suggérée qu’incidemment, résumée au détour d’un paragraphe : "l’Union européenne mit en oeuvre une série de mesures, certes limitées mais réelles, pour renforcer la confiance, allant de la tenue de conférences à Soukhoumi et Bruxelles jusqu’à l’envoi d’une équipe de soutien aux frontières, et proposant d’accueillir des réunions supplémentaires à Bruxelles pour rassembler les deux parties autour d’une même table. Des divisions internes empêchèrent l’Union européenne de prendre des initiatives plus audacieuses"  . L’intervention de l’Europe dans la crise est d’ailleurs simplement vue comme la réponse à une sollicitation américaine visant à éviter une confrontation trop directe entre les Etats-Unis et la Russie : “[Bush] était décidé à ne pas courir le risque de voir le conflit russo-géorgien dégénérer en confrontation russo-américaine, en nouvelle guerre froide. [...] Il voulait que la communauté internationale, et surtout l’Union européenne, prenne les devants pour mettre fin au conflit. Il décida que les Etats-Unis seraient actifs – mais pour jouer un rôle de soutien, depuis les coulisses”  .

Les succès de l'UE : de la poudre aux yeux ?

 

La victoire obtenue par la présidence française en exercice, que Michel Foucher salue comme une affirmation de l’Union européenne intervenant non plus seulement en tant que soft power mais comme grande puissance, "en descendant dans l’arène"  , est présentée comme très ambiguë et trop tardive ; l’accord en six points Sarkozy-Medvedev ne fait qu’acter ce compromis vague, ouvert à toutes les interprétations : d’après Ronald D. Asmus, "La réalité, c’est que la Russie a changé unilatéralement, par la force, les frontières d’un Etat souverain membre de l’OSCE, a permis qu’une épuration ethnique s’exerce sur des citoyens géorgiens dans certaines régions de l’Abkhazie et de l’Ossétie du sud pour créer des entités ethniques plus homogènes, n’a pas respecté totalement les termes d’un cessez-le-feu qui porte le nom de son président – et s’en est tirée impunément"  .

A la question de savoir qui de l’OSCE, de l’Union européenne ou de l’OTAN devrait être chargée de "tisser l’unité du continent", la réponse de l’auteur est donc sans appel : balayant d’un revers de main les ambitions d’une UE frappée par une "fatigue de l’élargissement", il présente l’OTAN comme la seule organisation à même de redonner un cadre cohérent à l’ordre géopolitique de l’après-guerre froide. "L’espoir initial de pouvoir se reposer sur l’OSCE s’est vite dissipé, tant il est apparu clairement que cette organisation n’était pas à la hauteur. L’Union européenne semblait aussi être un candidat séduisant mais elle a achoppé sur le problème bosniaque et on s’est rendu compte qu’elle non plus ne se montrait pas assez réactive pour répondre aux problèmes urgents de sécurité qui se posent aujourd’hui". Dans ce contexte, l’auteur appelle l’OTAN à conserver ouverte la perspective d’un élargissement vers l’est qui incluerait une vaste région autour de la mer Noire, estimant probable que les portes de l’UE soient sur le point de se fermer prochainement à tout nouvel entrant  .

Au fond, l’Union européenne n’est d’ailleurs pas traitée comme un bloc unifié, mais comme une entité profondément affaiblie par ses querelles internes. Ce point de vue rejoint l’analyse de Michel Foucher, qui reprend ironiquement la devise e pluribus unum pour caractériser l’approche bilatérale souvent privilégiée par les Etats-Unis ou la Russie afin d’éviter la convergence entre pays européens, dans l'espoir de diviser pour mieux régner. D’où l’insistance de ces Etats sur une distinction sans fondement entre "nouvelle Europe" et "vieille Europe", ou le fait que l’Union européenne vue de Moscou, "généralement sous-estimée et incomprise"  , ne relève pas d’une division spécifique dans le dispositif diplomatique russe.

 

Entre l'œil de Moscou et celui de Washington

 

Comment définir, dès lors, des intérêts propres à l’Union européenne ? Michel Foucher remarque que la notion d’"intérêts européens" n’est mentionnée que deux fois dans la Stratégie Européenne de Sécurité de 2003, et que la référence aux Etats-Unis reste une constante pour définir l’identité politique européenne et se positionner sur la scène internationale. Il appelle donc de ses vœux une Europe qui saurait "s’affranchir de la comparaison récurrente avec l’allié américain" et dont l’organisation originale, "fondée sur le droit et le compromis", permettrait de "mieux expliciter ses intérêts communs propres", faisant de l’Union européenne un acteur dans le monde en tant que "puissance civile et normative" qui s’engagerait à l’extérieur pour "peser sur les rapports de force internationaux"  . Puisque l’Union européenne dispose désormais d’une véritable expertise en matière d’intervention civilo-militaire, qui en fait le seul acteur international capable d’agir sur tous les leviers d’une crise (militaire, développement, police, droit, commerce, etc.)  , elle doit assumer pleinement ce rôle d’acteur stratégique dans la gestion des crises internationales, et approfondir la PESD via la création du service européen pour l’action extérieure.

Michel Foucher s’efforce également de dégager des intérêts spécifiquement européens qui s’appuieraient sur le modèle de coopération internationale que représente l’Union européenne, afin qu’elle œuvre comme puissance normative pour une régulation accrue dans des domaines décisifs (commerce, système financier, climat, énergie, droits de l’homme). Estimant que "la multipolarité ne se réduit pas à une photo de famille"  , il assigne notamment à l’Union européenne la tâche de proposer des idées neuves dans le cadre du G20, et de prendre l’initiative pour conserver son avance dans la projection de normes.

 

La politique des yeux doux ?

 

Un tel projet peut être illustré par l'analyse de Susanne Thau, à l’échelle d’un objet d’étude en sciences politiques : le programme Twinning (Twinning – Ein europäisches Förderinstrument : Entstehung, Ziele und Bewertung partnerschaftlicher Zusammenarbeit, VDM Verlag, mai 2009). Créé en 1998 pour les candidats à l’adhésion d’Europe centrale et orientale au sein du programme PHARE, il prévoit des partenariats entre administrations et des échanges de fonctionnaires, de manière à favoriser l’adoption de l’acquis communautaire et de standards communs en termes de performance et de respect du droit. La mise en œuvre de cette coopération juridique et administrative, qui s’étend jusqu’en 2007 aux programmes CARDS et TACIS, est ensuite devenue un élément de l’instrument de pré-adhésion (IPA) pour l’Europe du sud-est et la Turquie, ainsi que de la politique de voisinage, du Maroc à la Géorgie.

Cet exemple reflète le rôle essentiel que peut jouer l’Union européenne comme lieu de pouvoir normatif. Le rapprochement des systèmes juridiques et administratifs facilite en effet peu à peu "le renforcement et la codification d’une communauté européenne de valeurs"  qui va bien au-delà de la simple harmonisation législative : "Les projets Twinning sont conçus pour favoriser dans les Etats d’Europe centrale et orientale la mise en cohérence des lois avec l’acquis communautaire, ce qui inclut la révision des lois dans ces pays, mais également la mise en place des autorités requises pour la régulation et la supervision, l’identification et la mise en œuvre des changements structurels correspondants pour se conformer aux standards de l’UE, ou la diffusion du savoir-faire dont ont besoin les administrations des nouveaux entrants pour s’adapter au fonctionnement de l’UE"  . La deuxième partie de l’ouvrage décrit le changement de nature progressif du programme, qui devient un outil pour faciliter les relations commerciales et les évolutions techniques ou sociétales, permettant la diffusion de normes dans un voisinage européen largement conçu  .

 

Si belle en ce miroir

 

Serait-ce là l'une des voies de l’émancipation de l’Europe vis-à-vis des Etats-Unis, appelée de ses vœux par Georges Corm pour favoriser l’émergence d’un monde multipolaire équilibré ? Son ouvrage se termine en effet par un appel à "briser le narcissisme occidental"  , lequel consiste à croire que le patrimoine passé de l’Occident, largement mythologisé, lui vaut une supériorité sur les autres régions du monde. Plutôt que de déboucher sur un repli européen, un tel geste iconoclaste devrait ouvrir la voie aussi bien à une large ouverture aux interactions culturelles qu'à une focalisation sur ce que l’éthique européenne peut offrir d’universel au reste du monde#nf#

 

Quelques ouvrages récents pour voir plus loin : 

 

Fabien Terpan, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l'Union européenne, La Documentation française, Réflexe Europe, 2010

Jean-Marc Huissoud, Pierre Royer (dir.), Europe : la puissance au bois dormant, PUF, Collection Major, septembre 2009

 

Approche géographique : 

Atlas de l’Europe dans le monde, La Documentation française, GIP Reclus. Coll. Dynamiques du territoire, décembre 2008

Pierre Beckouche, Yann Richard, Atlas d’une nouvelle Europe. L’UE et ses voisins, Autrement, septembre 2008

 

Approche historique et philosophique : 

François Heisbourg et al, L’Europe et la puissance, Penser l’Europe, juillet 2008

François Bafoil, Timm Berichelt (dir.), L’européanisation d’Ouest en Est, L’Harmattan, novembre 2008

Regards du monde sur l’Europe, Les Passeports RFI-Karthala, mai 2009

 

Approche stratégique : 

Eva Gross, The Europeanization of National Foreign Policy, Continuity and Change in European Crisis Management, Palgrave Studies in European Union Politics, mai 2009

Barbara Delcourt, Marta Martinelli, Emmanuel Klimis, L’Union européenne et la gestion de crises, Editions de l’Université de Bruxelles, 2008

 

A lire également sur nonfiction.fr :

 

- Le Service européen d'action extérieur aux prises avec la logique des corps diplomatiques nationaux. Entretien avec Alain Lempereur, par Estelle Poidevin.

- La mise en place du service européen d’action extérieure : vers une diplomatie européenne ?, par Mathilde Lanathoua .

- La politique européenne de sécurité et de défense : quelle défense pour l'Europe ?, par Fabien Menant.

- Entretien avec Hervé Morin, par Mathias Mégy.

- La politique étrangère européenne - quelle vision ?, par Maxime Lefebvre.