La légitimité dans nos démocraties ne s’est pas perdue : elle prend simplement de nouvelles formes.

La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité : c’est bien de notre démocratie dont il s’agit tout au long de ce livre, celle des doutes quant à l’utilité du vote des représentants de la Nation, quant à leur légitimité, leur souci trop affiché du bien public et leur empressement à se dire détachés des querelles partisanes, qui ne trompe personne ; celle du doute aussi quant aux "experts" toujours plus sollicités, mais dont les modalités de nomination échappent aux citoyens ; celle encore de la démocratie de proximité, dont on ne sait jamais si elle signifie quelque chose de plus qu’une entreprise de communication des gouvernants, toujours plus près du peuple, et des "vrais" problèmes qui ne sauraient soi-disant jamais se décliner qu’au singulier.

Face à ces doutes, l’auteur présente une analyse éclairante de ces nouvelles pratiques plus ou moins silencieuses, afin de les mettre chacune en perspective, à partir d’un constat central : si la démocratie doit trouver la source de sa légitimité dans le peuple, laissons-lui au moins le choix des armes. Au lieu d’entretenir une frustration citoyenne liée à l’inachèvement de l’identification entre gouvernants et gouvernés – c’est toute l’histoire du désenchantement démocratique, qui selon l’auteur, trouve sa source dans cette illusion d’une indistinction possible entre gouvernants et gouvernés –, au lieu de s’entêter dans la recherche d’une procédure unique, visant à assurer l’exercice du pouvoir par un peuple par ailleurs "introuvable", démultiplions les outils d’exercice de ce dernier. Puisant dans cette grande idée de Condorcet, selon laquelle le pouvoir du peuple ne s’accroît pas tant par davantage d’exercice direct des citoyens, que par une complexité et une gamme plus grande de leurs modes d’intervention, l’auteur ne propose pas tant un programme, qu’une interprétation d’évolutions actuelles au sein de nos démocraties.


Le désenchantement démocratique : une histoire ancienne

C’est dès les années 1920 qu’avec le terme de crise de la démocratie, les conséquences inévitables de ce que l’auteur appelle un "impensé natif" surgissent, conduisant à un renouvellement du système de la légitimité de nos démocraties. La légitimité démocratique s’était imposée comme une évidence : elle signifiait la loi de la majorité. Cette loi, comme procédure, technique de décision, était alors pensée également comme principe de justification. Le plus grand nombre était tenu pour l’expression de la volonté générale, du bien public. C’était recourir à une fiction, à la transsubstantiation du nombre en qualité, de la plus grande fraction de la Nation à l’intérêt national en tant que tel. Si les fictions peuvent souvent être très utiles, il semble que celle-ci soit rapidement apparue comme encombrante. Sous la IIIe République, on voit encore certains députés être élus avec plus de 90 % des suffrages, ce qui renforce l’identification entre volonté majoritaire et volonté générale : le suffrage semble encore être la voix de l’unanimité. Mais dès la fin du XIXe siècle, le suffrage universel quitte la sphère de l’unanimité nationale pour devenir un moyen d’expression de la division sociale. C’est l’époque de l’anti-parlementarisme, et de la critique des partis, qui, de manière trop aisée, sont les boucs émissaires de l’opinion publique elle-même divisée. Le suffrage universel conserve sa force de légitimation, tirée de l’unanimité qu’il est censé exprimer, mais se réduit déjà à ce qu’il deviendra de plus en plus manifestement aux yeux de tous : le pouvoir du dernier mot.


C’est dans les années 1920 que s’installe ce que Pierre Rosanvallon appelle "le système de la double légitimité". La légitimité démocratique devra dorénavant marcher sur ses deux pieds : d’un côté, le suffrage universel, comme technique de décision s’inscrivant dans un temps discret, nécessaire à une démocratie politique, devant trancher une alternative irréductible, et de l’autre, le pouvoir administratif, incarnant quant à lui l’intérêt général dans un temps continu et long, à l’abri tant des influences partisanes et donc nécessairement divisées, que des illusions liées aux urgences du temps présent. L’auteur met bien en valeur la rupture en laquelle a consisté la valorisation et l’autonomisation de l’administration au tournant du XXe siècle. Aussi longtemps que la légitimité est appréhendée et capturée par l’idéal du suffrage universel unanimiste, l’idée d’une autonomie et d’une spécificité de l’administration ne peuvent être rien d’autre qu’une usurpation du pouvoir. Mais par une sorte de "balance de légitimité", c’est lorsque la représentation nationale par la voie de l’élection présente ses limites, que l’administration peut acquérir une signification proprement politique. C’est ce que présentent les deux histoires américaine et française du début du XXe siècle. La multiplication des pratiques de clientélisme, la privatisation des emplois publics, la perte de prestige du Parlement – le scandale de Panama en France en a été une expression emblématique – ou la figure du boss aux États-Unis, sont autant de raisons pour penser à d’autres moyens de réaliser l’intérêt général, et à soustraire la gestion du bien commun aux influences partisanes.

C’est dans ce cadre que le pouvoir administratif acquerra une légitimité proprement démocratique, selon des modalités différentes en France et aux États–Unis. Surtout, avec le pouvoir administratif, apparaît l’idée que le peuple, en démocratie, peut diversifier les voies de sa souveraineté. Si le concours, en vue d’accéder aux emplois publics, peut apparaître à certains égards comme une confiscation de la souveraineté populaire, les citoyens n’étant plus les auteurs de la représentation, il acquiert pourtant une légitimité par la fin qu’il permet de servir. Le fonctionnaire n’est pas élu, et c’est précisément son détachement de la sphère politique qui lui permet d’exercer un pouvoir, certes non par le peuple, mais pour le peuple. C’est la réalité de son action pour le bien du peuple, et la compétence de son service, qui le légitiment. Comme le remarque P. Rosanvallon, dans des pages dédiées à la théorie de l’administration et du fonctionnaire, le concours acquiert une légitimité démocratique par le fait qu’il renoue avec l’élection dans sa dimension de détection des capacités. Chez Madison comme chez Sieyès, l’élection a une dimension apolitique : elle n’est pas le choix entre programmes concurrents, mais la détection des êtres les plus capables, en un sens intellectuel et moral. C’est de leur compétence que ces êtres tirent leur légitimité, non de l’élection, dans sa dimension de choix dans une alternative. Si l’identité fonctionnelle entre le concours et l’élection peut sembler dénuée de tout sens aujourd’hui, c’est suite à ce que l’auteur appelle "la grande transformation", et qui introduit le lecteur aux pages touchant à l’actualité proprement dite de nos démocraties.
 


La fragilisation de la légitimité démocratique


Le changement historique des années 1980 est bien connu. Tout au moins quant à ses conséquences, que furent la perte de confiance des citoyens dans leurs dirigeants et dans la capacité de l’État à orchestrer efficacement l’action publique. L’auteur lit ce changement comme l’avènement d’un "nouvel âge de la particularité". Dans des pages plus incertaines, l’auteur retrace les différentes figures de cette grande transformation : passage à une économie de la particularité, où l’offre et la demande se trouvent de plus en plus individualisées, responsabilisation et autonomisation du travailleur, avènement du vocable de l’employabilité, fin de la pertinence des catégories générales pour appréhender la réalité sociale, naissance de nouvelles modalités de rassemblement, faites d’appariements sélectifs et de rapprochements ponctuels, etc. La conséquence principale de ces transformations est l’avènement d’un nouveau rapport entre les citoyens et leurs institutions. Dans le monde du travail, on observe la volonté de décaler l’échelon de la négociation collective du niveau sectoriel au niveau de l’entreprise. La défense des salariés passe progressivement d’un niveau syndical global à la mobilisation de droits de l’homme au travail, axés sur les questions de respect des personnes ou de non-discrimination. C’est finalement la forme de l’État qui est remise en question. Ses modalités d’intervention sont décrites comme trop générales, inadaptées aux particularités de la vie sociale, et donc inefficaces.


Les nouvelles figures de la légitimité


Face à cette transformation, l’auteur cherche à décrire et rassembler un ensemble de nouvelles pratiques et d’institutions qui font corps en vue de complexifier la légitimité de notre démocratie, et ainsi, de l’affermir : Cours constitutionnelles, autorités administratives indépendantes, facilitation de l’exercice de la défiance, autant de nouveaux outils analysés dans les pages principales de ce nouvel ouvrage. La démocratie n’emprunte plus la voie unique de l’expression populaire par le suffrage. Elle décline ses voies, cherchant toujours à contrebalancer les défaillances de l’une, par les avantages d’une autre. L’émergence de cette "complication de la démocratie" est encore non formulée, elle marche à tâtons. C’est pourquoi l’auteur nous invite à nous saisir de ces nouvelles voies de l’expression démocratique, qui se déclinent selon trois nouvelles figures de la légitimité.

La "légitimité d’impartialité" contrebalance la dimension, nécessaire et saine, des arbitrages entre intérêts divergents, et ceci, en étant la garante des règles de droit et de la préservation des principes républicains. Les autorités indépendantes de régulation et de surveillance en sont une expression actuelle, dont la déconnexion avec la sphère électorale garantit la fonction d’impartialité.

La "légitimité de réflexivité", dont le principal vecteur actuel est situé par l’auteur dans les Cours constitutionnelles, contrebalance quant à elle l’action des majorités. Pendant longtemps considérées comme une limite inacceptable à la souveraineté, elles peuvent apparaître aujourd’hui à la fois comme un "régime d’énonciation concurrentiel de la volonté générale" (Dominique Rousseau), et comme un encadrement du pouvoir électoral direct. La légitimité de ces Cours est garantie dans la seule mesure où elles ne se constituent pas comme un pouvoir : elles introduisent bien plutôt, sous la forme d’un veto suspensif, l’équivalent d’un délai de réflexion, gardien du respect de l’esprit des lois. Dans les pages consacrées à cette nouvelle forme de légitimité, le discours de P. Rosanvallon fait écho à des débats fondamentaux sur la juste appréhension du rôle de la Constitution dans nos démocraties, et aux réponses, données et attendues, aux questions soulevées par une lecture positiviste de celle-ci.



La "légitimité de proximité", enfin, trouve sa source dans les interactions directes des gouvernants avec les citoyens, interactions censées garantir l’attention de l’action gouvernementale à la diversité des situations. Cette légitimité se tisse d’un lien de confiance, l’attention à la particularité assurant une équité où aucun citoyen n’est sacrifié sur l’autel de la majorité. Comme pour les deux autres formes de la légitimité, celle-ci est synonyme de promesses comme de dangers. En tant qu’instrument, elle peut être utilisée comme correctif de la généralité de la loi, tout comme elle peut être détournée, devenant l’idéalisation du local joué contre la soi-disant inaptitude structurelle de l’échelon national, ou la réduction du politique au pouvoir d’empathie et d’attention aux victimes, se traduisant par une omniprésence des gouvernants "sur le terrain", omniprésence censée démontrer à elle seule l’efficacité de l’action gouvernementale. Une autre manière, dans un monde incertain, de considérer qu’il n’y a rien de meilleur qu’une volonté bonne.

Si l’on peut regretter que certains choix méthodologiques ne soient pas explicités – les réformes possibles du Parlement, et donc de légitimité électorale, semblent bien vite enterrées, et avec elles, des recettes institutionnelles qui ont le mérite d’avoir déjà fait leurs preuves – le dernier ouvrage de P. Rosanvallon a le grand mérite d’instruire, et de rappeler que notre forme de gouvernement est bien loin d’avoir livré tous ses secrets. Avis aux hommes de bonne volonté#nf#

 

 

* À lire également sur nonfiction.fr :

- le dossier "Un nouvel âge démocratique ?"

- la critique des deux premiers volumes de la tétralogie de Marcel Gauchet, L'Avènement de la démocratie (Gallimard), par Céline Spector

- la critique du livre de Pierre Manent, Enquête sur la démocratie (Gallimard), par Julien Jeanneney

- la critique de l'échange entre Pierre Rosanvallon d'une part, et Jacques Chevallier et Olivier Beaud paru dans la revue Commentaire (n°119, automne-hiver 2007 et n°120, hiver 2007-2008)

- la critique du livre de Jacques Julliard, La Reine du monde (Flammarion), par François Quinton

- la critique du livre de Pierre Manent, Naissances de la politique moderne (Gallimard), par Aurélien Bellanger.