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Prospective stratégique : Quel outil pour la politique étrangère de la France ?
[dimanche 29 aot 2010]



Toute politique étrangère, plongée dans l'urgence du quotidien, la gestion des crises et des échéances diplomatiques, a besoin d'une colonne vertébrale, d'un cadre global de pensée définissant les grands objectifs stratégiques de l'action extérieure étatique  .

Pour répondre à ce besoin se sont développées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale dans la plupart des Etats des structures administratives dédiées à la prospection et aux analyses stratégiques, suivant "la conviction que la bureaucratie est inapte à saisir les transformations du système international et que, entre l'impossibilité de prédire l'avenir avec précision et la gestion au jour le jour d'une diplomatie, il y a une place pour la réflexion prospective, pour l'analyse et l'interprétation du changement, pour l'imagination"  . Car, dans un monde complexe aux problématiques transversales, l’enjeu fondamental est bien, selon les termes de l'ancien Secrétaire d'Etat américain Zbigniew Brzezinski, d’articuler la pensée avec l’action  .

 

1. Le dilemme du prospectiviste

Selon le politiste américain Lincoln P. Bloomfield, la prospective stratégique en matière de politique étrangère requiert trois qualités : 1) des projections spéculatives à moyen terme (deux à cinq ans) et à long terme (huit à dix ans) ; 2) des analyses globales et transversales "government-wide" ; 3) des challenges intégrés aux prémisses établies de la politique étrangère  .

Tout organisme de prospective se voit, toutefois, confronté à un dilemme structurel. Il doit, d'une part, pour mener à bien sa mission de prospective, s'assurer à la fois de son indépendance vis-à-vis du ministère et d'un horizon de travail à moyen et long terme et, d'autre part, afin que ses travaux aient un impact effectif, être suffisamment influent auprès du décideur politique. Mais plus il gagne en influence sur le ministre, plus il perd en qualité de prospective. Car en effet, pour être influent, il doit s'aligner sur ce qui est pertinent pour le politique, soit les problèmes sectoriels de court-terme  . L. Bloomfield décompose la problématique de la prospective en trois points : 1) le dilemme entre l’isolement et l’implication ; 2) la nécessité d’un ministre intéressé aux aspects conceptuels ; 3) l’incertitude chronique de l’influence de l'organisme de prospective et de ses travaux  .

Le problème essentiel réside, selon L. Bloomfield, en ce que, face à ce dilemme, tout organisme de prospective a tendance à plier sous les impératifs bureaucratiques de maximisation d’influence auprès d'agents ministériels tenus de mettre en œuvre les politiques dictées par les dirigeants élus  . Z. Brzezinski pointe lui aussi cette tendance à glisser du "purpose planning" (soit l’instillation d’objectifs globaux et stratégiques dans la définition de la politique étrangère) au "problem-planning" (soit la recherche de solutions à des problèmes diplomatiques spécifiques et contingents)  . Henry Kissinger relevait de même le biais du Policy Planning Staff américain de développer des conceptions communes simplement transposées dans le futur, contre la recherche de véritables innovations conceptuelles  .

Toute la question est donc de créer un organisme de prospective stratégique qui soit à la fois proche du ministre mais capable d'être critique vis-à-vis de la politique ministérielle, bénéficiant d'un accès effectif aux informations et au processus décisionnel, mais sans être pris dans les vicissitudes de la bureaucratie des services, protégé en quelque sorte de la pression de la gestion diplomatique quotidienne. La difficulté réside principalement dans la capacité d'un tel organisme à préserver un horizon de travail de moyen et de long terme, à tout le moins de 3-5 ans selon la durée de vie d'un ministre sous le régime du quinquennat, sans glisser vers l'horizon semestriel des services. Une autre difficulté est de faire admettre l’intérêt d’études de fond transversales de moyen et de long terme, contre les poncifs de la critique bureaucratique qualifiant ce type de travaux de "théoriques", donc "non réalistes", c'est-à-dire "non pertinents" car "non opératoires".

 

2. Du Centre d'analyse et de prévision à la Direction de la prospective

En 1973, longtemps après le Policy Planning Staff américain créé en 1947 sur la demande du Secrétaire d'Etat George Marshall et dont le premier directeur fut George Kennan  , fut institué le Centre d'analyse et de prévision (CAP)  .

L'idée fut initialement lancée par Michel Debré en 1968 pour doter le Quai d'Orsay d'un organisme analogue au Centre de prospective et d'évaluation (CPE) du ministère de la Défense nationale, existant depuis 1965. L'idée restera un temps sans suite, mais sera finalement reprise et développée au Commissariat général du Plan par deux jeunes chargés de mission, Thierry de Montbrial   et Jean-Louis Gergorin  , qui proposent de renouveler les méthodes d'analyse et de prévision des problèmes internationaux en s'inspirant des méthodes de l'administration américaine, notamment dans les domaines de la stratégie et de l'économie.

J.-L. Gergorin rédige un rapport en 1972 remis à Michel Jobert, Secrétaire général de l'Elysée, puis ministre des Affaires étrangères à partir de 1973. Contrairement à l'idée qui lui était soumise de créer une direction d'études rattachée au secrétaire général, il opte pour une cellule indépendante, peu nombreuse, composée de jeunes experts (moyenne d'âge de 29 ans), directement rattachée au ministre, et en fixe le principe : production d'études prévisionnelles sur l'évolution à moyen terme et long termes d'un secteur du contexte international, dans tous ses aspects diplomatique, économique et militaire, en coopération avec les services, les postes diplomatiques et des experts extérieurs. Thierry de Montbrial et Jean-Louis Gergorin sont alors respectivement chef et adjoint au chef du tout nouveau CAP.

Le CAP refuse de se laisser enfermer dans une fonction d'expertise du prévisionnel à moyen et long terme, déconnecté de l'actualité diplomatique, comme le souhaitaient les services, et parvient à faire accepter une conception privilégiant les études des problèmes actuels. Toutefois, en interne, deux visions sont en concurrences : un CAP "en première ligne" ou "CAP-presse bouton", uniquement dédié aux demandes pressantes du ministre, contre un CAP "à deux vitesses", se ménageant de l'espace pour des études "lourdes" pour préserver une distinction fonctionnelle par rapport aux services. Dans les faits, la deuxième conception s'impose.

Après le départ de Michel Jobert, ses successeurs au Quai d'Orsay ne remettent pas en cause l'existence du CAP, malgré la pression interne des services. Le CAP gagne au contraire en reconnaissance, notamment en matière d'accès à l'information et aux réunions : grâce à l'action de Maurice Ulrich, alors directeur de cabinet de Jean Sauvagnargues puis de Louis de Guiringaud, le chef du CAP participe à la réunion des directeurs. En 1976, à l'occasion de la préparation de la loi de programmation militaire 1977-1978, est instituée une nouvelle catégorie de conseil de défense, intitulée "sécurité internationale", dont le chef du CAP fait partie. Le CAP joue alors un rôle de plus en plus majeur dans la définition de la politique nucléaire de la France, notamment en critiquant la stratégie de la "sanctuarisation" nucléaire – se prononçant en faveur d'une défense intégrant la dimension européenne – et en l'infléchissant vers la non-prolifération.

Le CAP est, avec l'arrivée de Jean François-Poncet à la tête du Quai d'Orsay, étroitement associé à la prise de décision quotidienne du ministre, au détriment de son travail de fond. Jean-Louis Gergorin, alors chef du CAP, devient un des conseillers les plus proches du ministre. Le CAP critique alors le gouvernement pour ne pas avoir compris le caractère expansionniste de la politique étrangère soviétique, et prône un langage de fermeté à l'égard de l'URSS. L'arrivée de la gauche au pouvoir et de Claude Cheysson au Quai d'Orsay, voit le CAP retrouver son rôle premier, plus distancié du quotidien et davantage concentré sur les études de fond, tout en conservant J.-L. Gergorin à sa tête. En revanche, J.-L. Gergorin se rapproche fortement de l'Etat major de l'Elysée qui lui commande des études lourdes sur le neutralisme, le pacifisme, les relations économiques Est-Ouest, les Euro-missiles et l'Amérique latine.

Au gré de ses directeurs successifs et de leur relation privilégiée (par exemple Michel Foucher et Hubert Védrine) ou non avec le ministre, le CAP vit ainsi son influence varier, de même que sa position entre un CAP "presse-bouton" ou "à deux vitesses".

En 2009, dans la ligne des propositions du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020), présidé par Alain Juppé et Louis Schweitzer, le ministre des Affaires étrangères et européennes Bernard Kouchner rebaptise le CAP en Direction de la prospective (DP), marquant – du moins dans le symbole – une intégration accrue de l'ancien CAP aux services du ministère. Réelle innovation pour les uns ou pure cosmétique pour les autres – majoritaires –, c'est la personnalité de la directrice de la DP, Marie Mendras, spécialiste de la Russie, qui semble poser problème. On lui reproche son manque de culture en relations internationales, sortie de la Russie, son inexpérience administrative et son défaut de sens politique. Joseph Maïla, spécialiste du Moyen-Orient et actuel responsable du pôle religion de la DP, est pressenti pour lui succéder à la tête de la DP, début septembre 2010.

 

3. Pour un centre de prospective stratégique rattaché directement au Président de la République

Les difficultés liées à l'actuelle directrice de la DP souligne l'importance fondamentale du profil du directeur de tout centre de prospective et de son lien de confiance avec le ministre, duquel dépend sa crédibilité auprès des services, et ainsi de sa capacité à être intégré au sein du processus décisionnel et à peser in fine dans la définition de l'action menée par le ministère.

Or, du fait de sa nature particulière alliée à la logique de la Ve République, la politique étrangère de la France se définit avant tout à l'Elysée, le Quai d'Orsay mettant en musique les lignes tracées par la présidence de la République – avec une contribution plus ou moins grande du ministre des Affaires étrangères selon la pratique du pouvoir élyséen – et gérant le quotidien diplomatique.

Donner un cadre stratégique global à la politique étrangère de la France nécessite donc d'instituer un centre de prospective directement rattaché au président de la République, en lien étroit avec la cellule diplomatique de l'Elysée, comme cela a pu être le cas avec la présence à l'Elysée du Secrétaire général aux Affaires européennes du temps d'Elisabeth Guigou et, de manière conjoncturelle, avec J.-L. Gergorin pour le CAP. La transversalité, donc l'inter-services et surtout l'inter-ministériel, ne peut s'articuler qu'au centre de commande, à l'Elysée pour la défense et la diplomatie, à Matignon pour l'économique et le social.

Une telle idée se heurte à la critique de l'inadéquation "mécanique" d'un tel centre de prospective au sein de l'Elysée, continuellement plongé dans la préparation des sommets et la gestion des crises géopolitiques, l'endroit idoine pour la prospective étant alors par nature le Quai d'Orsay. Mais c'est peut être mal formuler le problème, qui n'est pas celui d'une concurrence entre l'actuelle DP et l'éventuel centre de prospective stratégique rattaché au Président de la République. La Direction de la prospective a toute sa pertinence au Quai d'Orsay, chaque ministère régalien se devant de posséder en son sein un tel outil pour l'action du ministre et des services – on pourra ainsi regretter que le ministère de l'Intérieur ait jugé bon de mettre fin à sa structure de prospective.

La plus-value de la Direction de la prospective est indéniable : une fonction d'ouverture intellectuelle, par l'imprégnation (directement ou par capillarité) du Quai d'Orsay de réflexions de fond, en lien avec les universitaires et les autres centres de prospectives étrangers, une fonction de "poil-à-gratter", salutaire pour toute politique publique, et enfin un précieux outil de production à disposition du ministre. La Direction de la prospective, comme cela était voulu par les pères du CAP, bénéficie d'une capacité d'influence au Quai d'Orsay du fait de sa crédibilité et de sa participation aux processus décisionnels, plus ou moins forte selon de directeur de la DP, ce qui lui permet d'être tournée vers l'action, en évitant l'écueil de la prospective comme exercice intellectuel sans autre but que lui même.

Toutefois, cela l'enserre dans le temps du prévisible (l'horizon semestriel) et le temps de l'administration (un à trois ans), ne pouvant alors véritablement s'occuper du moyen terme (3 à 5 ans) et du long terme (5 ans et plus).

Le paradoxe du prospectiviste semble se vérifier. Sauf si l'on considère que le lieu de la prospective à moyen et long terme, en matière de politique étrangère, d'une prospective moins tournée vers l'action en cours mais vers l'élaboration de cadres conceptuels globaux, n'est pas le Quai d'Orsay mais un lieu relativement autonome et directement rattaché à l'Elysée.

Un telle division du travail permettrait sans doute à la Direction de la prospective d'être plus au clair sur le périmètre de sa mission et de sa position au sein de la machine diplomatique du Quai d'Orsay, de sortir de sa situation de "cul entre deux chaises", selon les termes d'un membre de la DP pour illustrer sa position flottante, n'étant ni un think tank indépendant, ni pleinement dans l'opérationnel en raison d'un certain phagocytage de la part des services. Coté Elysée, où l'on sait que les grandes décisions en matière de politique étrangère s'élaborent à quatre ou cinq personnes, un tel outil de prospective stratégique permettrait d'insuffler davantage de cohérence et de continuité, et d’infléchir "la propension de la France à décider à la dernière minute, sa réticence à exprimer publiquement une stratégie, sa culture du secret, l’absence d’habitude de son administration à coucher par écrit, fût-ce de manière exploratoire, des éléments de doctrine (…)"  .

D'autant plus que l'on sait maintenant qu'un tel travail de prospective stratégique nécessite un lien personnel étroit entre le décideur politique et le directeur de la structure de prospective, ce qui implique dans une certaine mesure une dose de politisation du poste, politisation plus à même de se faire dans le cadre élyséen en raison de la conception française de l'administration, en opposition au spoils system américain.

D'autre part, comme le souligne Frédérique Leichter qui a travaillé au CAP sur les questions de droits de l'homme et de racisme, de plus en plus de problématiques relèvent à la fois du niveau international et du niveau domestique. Ainsi l'environnement ou la culture  , sans parler des questions européennes.

La question n'est pas de choisir entre une fonction de prospective totalement indépendante des pouvoirs publics – fonction relevant des think tanks, ce qui pose au passage le problème fondamental de la faiblesse du paysage des think tanks en France – ou une structure de conseil diplomatique auprès du Président, mais de doter la Présidence de la République d'un outil de réflexion conceptuelles et prospectives, à la manière du Conseil d'analyse stratégique ou plus encore du Conseil d'analyse économique (tous deux rattachés au Premier ministre), alliant proximité avec le centre de commande, relative indépendance, et ouverture sur la recherche universitaire.

Enfin, un tel centre de prospective stratégique, relié directement au cœur décisionnel et ouvert sur l'université et les autres experts, serait sans doute un outil idoine pour l'élaboration de livres blancs sur la politique étrangère.

Un centre de prospective stratégique rattaché au Président de la République devrait, selon nous, répondre aux qualités suivantes. En premier lieu, celle de bénéficier d’une grande proximité avec le Président, celui-ci nommant directement le directeur du centre, une personne en qui il a toute confiance. Un tel centre doit être une structure indépendante, mais ayant accès au processus décisionnel, notamment aux réunions élyséennes, par la présence du directeur du centre. Il devrait également posséder le pouvoir de définir en partie son propre agenda (à coté des commandes présidentielles). Quant à sa composition, l'expérience montre qu'il faut privilégier une structure légère, d'une vingtaine de membres, sur le modèle de la DP : à coté de la direction (directeur, directeurs-adjoints et secrétariat), le centre devrait être composé majoritairement de personnalités exterieures (universitaires, journalistes, associatifs, praticiens du privé et autres experts), sous contrat, à temps plein, de courte ou de moyenne durée (de quelques mois à quelques années, 4-5 ans maximum), non renouvelables (pour éviter la constitution de "mandarinat" par secteur de savoir). Il pourrait également, dans une démarche de soutien à la recherche, prévoir un contingent de bourses fléchées et d'aides à la mobilité à destination des chercheurs. Il fonctionnerait selon une logique collégiale. La question de la publicité de ses rapports doit être posée. On comprend que certains rapports devraient pouvoir être gardés secret, afin de rendre possible une pleine indépendance critique, notamment lorsqu’il s’agit d’évaluation des choix de politique étrangère en cours. Enfin, une des fonctions majeures d'un tel centre de prospective stratégique serait de piloter l'élaboration de livres blancs sur la politique étrangère française, en faisant le lien entre l'Elysée, l'administration diplomatique, l'université, les think tanks et le Parlement.

 

* Cet article s'appuie sur demi-douzaine d'entretiens avec des membres, anciens et actuels, de la Direction de la prospective. Nous les remercions vivement pour leur aimable disponibilité, leurs explications et leurs réflexions sur la prospective en général et sur notre proposition en particulier, avec un regard critique ou favorable, toujours enrichissant.

 

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6 commentaires

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Europen

31/08/10 14:28
Très intéressant sujet, merci de nous le faire connaître ainsi. Mais je reste avec deux questions :
- je comprends que le CAP avait été créé pour instiller du débat au sein de l'administration et introduire en France une réflexion plus opérationnelle que ce qui ressortait des travaux académiques, journalistiques, etc. En ce cas, est-ce qu'on ne rate pas la cible avec une nouvelle organisation composée exclusivement de non-fonctionnaires (il me semble que la composition mixte actuelle offre plus d'intérêt) ?
- pourquoi toujours vouloir placer des organismes nouveaux auprès de la présidence. L'un des principaux problèmes de la politique étrangère de la France est sans doute qu'elle est trop centrée sur l'Etat en général, et sur l'Elysée en particulier. L'hyper-présidentialisation actuelle me semble assez bien le démontrer. Par ailleurs, l'Elysée n'a pas l'administration nécessaire pour digérer de façon opérationnelle des idées nouvelles. Enfin, il me semble que l'actuel président a déjà créé un conseil consultatif de défense et de sécurité nationale avec des prérogatives très similaires, avec un résultat pour le moment très limité : ce qui tendrait à démontrer que l'endroit où un organisme est placé est loin d'être la martingale que chacun s'imagine.

Quid de nos partenaires européens? Et de l'UE elle-même? Y a-t-il des choses intéressantes à tirer de ce côté là ?

Merci en tous cas.
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marcela

06/09/10 17:47
QUEL OUTIL? ? Vous posez la question ?
On ne peut dissocier la prospective des Enjeux de pouvoir ..,
mais il suffit de lire l'excellent ouvrage d'Anatol Lievin, sur le nouveau nationalisme américain pour se rendre compte que la prospective est décidée dans les lobbys socio-economiques...
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NL

09/09/10 11:34
@ Européen

Merci de votre intérêt pour l'article. Il s'agit bien d'une première ébauche de réflexion sur la question de la prospective stratégique, mais aussi plus globalement de la capacité, en France, à faire le lien entre décideurs, administration et recherche universitaire. L'université demeure en France très peu présente dans le processus décisionnel, à quelque niveau que ce soit. Les grands corps tiennent une sorte de monopole des postes, en France ou au sein des institutions internationales. Il ne s'agit pas d'une attaque contre les grands corps. Ceux-ci ont des indéniables atouts et qualités. Mais ce monopole coupe le processus décisionnel de la recherche, c'est à dire du lieu le plus fondamental de création de la pensée. En outre, la méthodologie de la recherche est aussi absente, les membres des grands corps n'étant pas formés à cela. Il s'agit alors de se poser la question du comment insérer dans le processus décisionnel ce que peut apporter la recherche universitaire.
La prospective stratégique semble être un des domaines idoines pour opérer cette insertion. Ensuite, elle a ses propres contraintes : le paradoxe du prospectiviste qui implique entre autre une grande proximité avec le centre du pouvoir. Or, vous le dites vous-même, la politique étrangère se décide in fine à l'Élysée (en tout cas dans notre Ve République). D'où la conclusion d'un outil de prospective stratégique directement en lien avec le Président de la République. C'est une conclusion un peu rapide car il ne s'agit encore une fois que d'une ébauche de réflexion. Mais les premiers éléments sont posés : nécessité d'insérer la recherche universitaire dans le processus décisionnel et dilemme du prospectiviste. Reste la question de la faisabilité, de la forme d'un tel outils, du niveau/moment de son intervention, de sa composition, etc.

@ marcela

Oui, n'oublions jamais les enjeux de pouvoir, qui se posent naturellement avec une particulière acuité pour un tel outil. D'où une réflexion à mener sur la forme, sa composition, et surtout la nature de son lien de rattachement avec le centre de commande (l'Élysée). Mais au-delà, se pose la question de son lien avec le Parlement et plus généralement la place du Parlement dans le processus d'élaboration de la politique étrangère.
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Europen

09/02/11 16:32
J'attendais la suite de l'ébauche, mais celle-ci ne venant pas, malgré une actualité chaude ne serait qu'en Afrique du Nord, je reviens sur ce premier article.

Je pense qu'en effet le milieu diplomatique gagnerait à s'ouvrir, non pas tant au-delà des "grands corps" qui sont en fait assez absents, mais au-delà des diplomates. Cela étant, il faut aussi que les universitaires s'ouvrent de leur côté aux préoccupations opérationnelles d'une part (policy-oriented, comme on dit en Anglais) ce qui est loin d'être toujours le cas : il y a à cela de nombreuses raisons, qui vont du cloisonnement disciplinaire au réflexe de la tour d'Ivoire (et l'exemple français est loin d'être unique ; je me souviens d'une tribune de Joseph Nye dans le Washington Post je crois qui montrait comment ceci se vérifiait aussi aux Etats-Unis, dans un contexte pourtant très différent). Et les universitaires n'ont aucune raison d'être les seuls concernés par cette ouverture : l'expertise n'est pas qu'académique.

Plus largement, ce qui manque, ce n'est pas l'apport scientifique ou méthodique de la recherche à la prise de décision, c'est le débat : interne à l'administration, au niveau politique (au Parlement), sur la place publique, bref à toutes les échelles. Ou alors vous en tenez pour une vision très positiviste de la démocratie. Enfermer une petite équipe, même ouverte aux universitaires, autour du président (de son secrétaire général ou de son conseiller diplomatique) ne règlera rien. Bauer est un bon exemple de cette piste et de ses impasses tant politiques qu'académiques.

A vous lire.
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Anonyme

19/03/11 20:27
@ Européen

Je partage votre argumentaire. La difficulté se retrouve dans les deux sens : l'ouverture de l'administration au débat universitaire et l'ouverture de cette dernière aux problématiques d' "opérationnabilité" de sa pensée. Le problème relève sans doute du culturel. Mais cela ne doit pas pour autant nous priver d'une réflexion sur l'instrument qui permettrait de rapprocher ces deux univers. L'exemple américain est intéressant. L'Administration Obama a porté à la tête du Policy planning staff une grande universitaire en la personne d'Anne-Marie Slaughter. Mais plus fondamentalement, au-delà de la qualité et de l'ouverture des nominations, il s'agit de réfléchir à l'ensemble de la boucle décisionnelle, de la production du savoir sur lequel s'appuie la décision à la prise de celle-ci, et dans quelle mesure et à quel(s) niveau(x) interviennent l'expert et l'universitaire.
Il se trouve que la Commission des Affaires étrangères du Sénat a chargé le sénateur Joseph Kergueris (si je ne me trompe pas) d'un rapport sur la prospective stratégique. Un rapport d'étape devrait être publié en juin.
S'agissant de la poursuite de la réflexion sur nonfiction.fr, je vous invite à y publier une note sur le sujet. Nous en serions très heureux. Pour ma part, je planche sur une courte note, plus axée "opérationnel", pour début avril.
Bien à vous,
N.L.
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NL

31/07/11 15:50
Le présent article est cité dans le rapport d'information n° 585 du Sénat "La fonction d'« anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ?", par le sénateur M. Robert del PICCHIA (déposé le 8 juin 2011).

http://www.senat.fr/rap/r10-585/r10-585.html
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