Contre l’idée que l’Union européenne serait une organisation internationale inachevée ou une entité politique fragile, S. Kahn soutient que l’UE est déjà un État, d’un type inédit, non territorial.

Historien et géographe, Sylvain Kahn est chercheur au centre d’histoire de Sciences Po. Ses travaux portent principalement sur la place et le rôle de l’État-nation dans la construction européenne et la caractérisation de la territorialité de l’Union européenne. Ainsi, son dernier ouvrage s’inscrit pleinement dans la continuité de ses réflexions antérieures. La thèse qu’il y défend est à la fois simple, radicale et contre-intuitive : l’Union européenne serait déjà un État, mais un État d’un type inédit, non territorial et non national, une territorialité supranationale que les Européens refusent encore largement de reconnaître comme telle. L’ouvrage n’est pas prospectif ; il consiste plutôt en un état des lieux, qui se prolonge en une réflexion presque ontologique sur la nature de l’État qu’est l’Union européenne.

L’Union européenne, un État qui s’ignore

Le point de départ de la construction européenne, selon Sylvain Kahn, se situe en mai 1950, avec la déclaration Schuman et la mise en place de la CECA, devenue ensuite la CEE, puis l’UE. Or, progressivement, en trois générations, cette Europe a acquis la qualité et les caractéristiques d’un État supranational, à l’insu des Européens – ou presque.

Trois crises majeures et récentes ont contribué à dessiller les yeux des Européens, en révélant la « robustesse » de l’Union européenne, « capable de prendre des décisions très rapidement, dans sa détermination et sa cohésion »    : le Brexit, le Covid et la guerre en Ukraine. D’abord, le Brexit a paradoxalement rassuré, en faisant la démonstration par l’absurde que l’UE n’est « ni une prison des peuples ni une fédération antidémocratique »   . Le retrait est en effet prévu par les traités, encadré juridiquement, sans violence ni sanction. L’adhésion est volontaire et l’appartenance à l’UE n’est pas un renoncement à la souveraineté effective des États, puisqu’on peut en sortir. Ensuite, la crise du Covid a montré à l'inverse l’importance de la solidarité. Sylvain Kahn affirme que « l’Europe est devenue un État le 21 juillet 2020 »   . En effet, lors du sommet européen qui s'est tenu à cette date, les États membres ont adopté un plan de relance de 750 milliards d’euros, financé par une dette européenne commune, elle-même remboursée par des ressources propres supranationales. L’émission de bons du Trésor est alors inédite et mutualise l’endettement, tandis que les politiques orientent l’investissement de l’argent levé sur les marchés financiers – à condition de respecter l’État de droit. Sylvain Kahn reprend, pour décrire cette réalité politique, la notion de « territorialité gouvernementale » forgée par le géographe Bernard Debarbieux, qui désigne « la capacité de pouvoirs publics à déployer une action gouvernementale, c’est-à-dire des politiques publiques, des règles et des normes dans un territoire donné, quand bien même ces pouvoirs publics et leurs institutions ne disposent pas de la souveraineté territoriale sur le territoire en question »   – une structure pour le moins difficile à nommer, que l’auteur qualifie d’« État baroque ». Et d'ajouter : « Si ce n’est pas un État, c’en est presque ! »   . Enfin, la troisième épreuve à laquelle l’Union européenne a été récemment confrontée est la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, qui a révélé à la fois la vulnérabilité stratégique européenne et sa capacité d’action collective. Les Européens ont su réagir : sanctionner massivement la Russie, soutenir financièrement et militairement l’Ukraine, accueillir les réfugiés, puis accepter ce coût économique important. Or, comme l’a affirmé le sociologue Charles Tilly, « la guerre a fait l’État, et l’État a fait la guerre » ; ici, l’UE affirme son étaticité dans la conflictualité. Quant à la défense de l’Union européenne, si elle reste une abstraction, l’article 42.7 comprend néanmoins une clause de défense mutuelle.

Quelle serait alors la nature de cet «  État baroque  » ? S’appuyant sur un article du géographe John Agnew, Sylvain Kahn suggère de sortir du « piège territorial », c’est-à-dire de se défaire de trois préjugés : la réification des espaces territoriaux de l’État en unités figées d’espace souverain sûr, l’opposition entre l’intérieur et l’extérieur, et la préexistence de l’État territorial à la société dont il serait le réceptacle. L’UE ne présentant aucune de ces trois caractéristiques, faudrait-il en conclure qu’elle n’est pas un État ? La réponse de l’auteur est au contraire affirmative : l’UE est bel et bien un État, mais d’un type inédit. À partir de là, il devient nécessaire, selon l’auteur, de recourir à l’histoire de l’Europe pour y chercher un autre modèle d’État – citant à l’appui une lettre de Hannah Arendt datant de 1940, à la philosophe écrit : « Le temps peut très prochainement venir où l’appartenance au territoire sera remplacée par l’appartenance à une fédération de nations dans laquelle seule la fédération en tant qu’ensemble fait la politique. Une politique européenne donc avec maintien simultané de toutes les nationalités. »

Au cours des siècles passés, les États européens n’ont pas toujours été strictement territoriaux : la souveraineté a pu s’exercer sur des personnes, des normes ou des réseaux, sans coïncider pleinement avec un espace borné par des frontières. C’est dans cette perspective que Sylvain Kahn invite à comprendre l’Union européenne. Celle-ci déploie une « territorialité gouvernementale » sans disposer pour autant d’une souveraineté territoriale exclusive. Elle s’est en effet dotée d’institutions caractéristiques d’un État : des organes exécutifs (Commission, Conseil), un parlement élu, une cour de justice, une banque centrale, un budget, ainsi qu’une capacité normative considérable. L’originalité de l’UE ne réside donc pas dans l’absence d’État, mais dans l’émergence d’une forme étatique nouvelle, fondée sur la mutualisation, la négociation et la superposition des souverainetés. Le territoire européen existerait ainsi, selon l’auteur, moins par ses frontières que par les politiques publiques qui le structurent.

Des héritages européens multiples

À partir de ce constat, qui forme le socle de l’ouvrage de Sylvain Kahn, celui-ci développe une réflexion « géohistorique » sur les formes politiques territoriales héritées de l’histoire européenne, qu’il décline en quatre questions : que doit l’Union européenne à l’Empire ? Que doit-elle aux États-nations ? Que doit-elle aux États locaux ? Que doit-elle aux réseaux ?

L’Union européenne serait-elle un Empire ? La question, de prime abord, pourrait surprendre, car il est évident qu’elle n’est pas un empire de conquête, et Sylvain Kahn mobilise cette notion avec prudence. Pour autant, son hypothèse est que cette catégorie permettrait de caractériser certaines dynamiques spatiales et politiques de l’UE. L’Union européenne exerce en effet une forme de pouvoir extensif fondé non pas sur la coercition militaire mais sur l’attraction normative, juridique et économique. L’élargissement, la politique de voisinage, la diffusion des standards européens ainsi que la capacité de l’UE à structurer son environnement régional par le droit et le marché intérieur relèveraient ainsi d’une logique impériale singulière, reposant sur l’adhésion volontaire plutôt que sur la domination. L’absence de centre souverain incontesté, de hiérarchie politique stabilisée et de pouvoir coercitif autonome limite la portée explicative du paradigme impérial, qui apparaît davantage comme une métaphore analytique que comme une catégorie pleinement opératoire.

La réflexion se poursuit ensuite avec l’État-nation, forme politique dominante en Europe depuis le XIXᵉ siècle. Loin de considérer que l’Union européenne se serait construite en rupture avec le modèle des États-nations, l’auteur montre au contraire combien elle en prolonge certaines structures fondamentales. L’UE reprend ainsi nombre de leurs instruments classiques : production normative, bureaucratie administrative, fiscalité indirecte, politiques publiques sectorielles, juridiction, monnaie. Elle hérite également de leurs cultures étatiques différenciées, issues d’histoires nationales longues, qui continuent de structurer les pratiques politiques et administratives européennes. En ce sens, l’État européen ne se substitue pas aux États-nations mais s’édifie à partir d’eux par agrégation, hybridation et mutualisation partielle de souverainetés préexistantes. Il s'agit d’une souveraineté non exclusive, partagée entre les États. Bien plus, selon l'auteur, c'est à cela qu'on reconnaît le territoire européen : « c’est l’espace tissé par un partage volontaire du contrôle territorial par les États nationaux avec les autres États membres de l’Union »   . Cette continuité explique à la fois la solidité institutionnelle de l’Union européenne et les résistances persistantes qu’elle suscite (par exemple, en Hongrie), tant l’imaginaire de l’État-nation demeure le cadre privilégié de la légitimité politique et démocratique en Europe.

Mais l’Union européenne n’est pas qu’un simple prolongement de l’État-nation et on aurait tort de penser que la mutualisation territoriale constitutive de l’Union européenne procède d’en haut et résulte uniquement des institutions européennes. En effet, l’Union européenne est aussi l’héritière de ce que Sylvain Kahn appelle « les États locaux », qu’il définit ainsi : « Nous proposons de regrouper sous le vocable d’État local les formes héritées de ces entités territoriales. »   Cette catégorie désigne des entités multiples, telles que les anciennes cités-États (comme Venise ou Hambourg), les régions à forte identité politique (comme l’Écosse ou la Catalogne), ainsi que l’ensemble du maillage territorial qui sous-tend plusieurs pays européens aujourd’hui.

Enfin, en géographe averti, Sylvain Kahn insiste sur « ce que l’État européen doit aux réseaux et à la réticulité », et fait écho sur ce point à l’ouvrage publié précédemment avec Jacques Lévy, Le Pays des Européens (Odile Jacob, 2019). À l’instar des Pays-Bas, qui sont « [les] héritier[s] d’une association de territoires urbains, au sens politique et communal du mot »   , ou de l’Italie, marquée par une forte culture territoriale municipale, l’européanité aurait d’abord été construite par les réseaux urbains. Mais ces réseaux sont multiples et, aujourd’hui, l’étaticité de l’UE est co-produite par les acteurs de la société, mobilisés et chargés de mettre en œuvre les politiques publiques européennes (pensons par exemple au programme Erasmus). Car en elle-même, l’Union européenne est un État « léger ». En somme, conclut provisoirement Sylvain Kahn au seuil de son dernier chapitre, « après avoir proposé d’imager l’UE en État baroque, nous proposons aussi d’appeler l’UE un État-réseau »   – Fernand Braudel l’aurait dit autrement : l’Europe est un espace-mouvement.

L’Union européenne, un objet géographico-politique complexe

Face à cette thèse originale et intéressante défendue par Sylvain Kahn, on pourra toutefois émettre trois réserves.

La première concerne l'idée selon laquelle l’Union européenne n’aurait pas un territoire clairement délimité par des frontières. Sylvain Kahn ne dit pas un mot sur Frontex, l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes créée en 2004 et chargée de la surveillance des frontières extérieures de l’espace Schengen. Son activité, dans un contexte migratoire tendu, a été maintes fois critiquée. Par ailleurs, l’idée de l’« Europe forteresse » n’est pas nouvelle et pourrait accréditer la thèse de l’auteur faisant de l'Union européenne un État (et un Empire) avec un nouveau limes.

La deuxième porte sur la dimension militaire de l’UE. En 2008 a été lancée l’opération Atalante dans le cadre de la force navale européenne (Eunavfor) et de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). L’objectif initial était de lutter contre la piraterie dans le golfe d’Aden et dans l’océan Indien au large de la Somalie. Par la suite, l’opération a été élargie à la lutte contre le trafic d’armes et de stupéfiants, ainsi qu’à la surveillance des activités illégales en mer, et plus récemment de faire face aux attaques houthies. Depuis plus de quinze ans, une vingtaine d’États européens coopèrent donc en mutualisant leurs forces navales afin de protéger leurs intérêts stratégiques communs — en l'occurrence, la libre circulation des navires sur l'une des routes maritimes les plus empruntées au monde.

La troisième concerne la structure de cet État européen. En 1982, le juriste Thierry Michalon écrivait que la France est « une fédération qui s’ignore » ; et on pourrait ajouter : les Français n’en ont toujours pas pris conscience. La dimension fédérale de la France ne vient pas contredire la thèse de Sylvain Kahn, juste ajouter une touche de complexité à ce qu’il décrit comme un « État baroque ».

Dans cet ouvrage, Sylvain Kahn nous invite à une géomorphologie historique des régimes de territorialité politique qui ont été mis en œuvre au cours de l’histoire européenne (Empire, États-nations, États locaux, réseaux) et qui restent aujourd’hui sous-jacents dans la constitution de l’Union européenne comme État. En cela, l’Union européenne est un assemblage d’États hétérogènes, une sorte de Saint-Empire romain du XXIe siècle, caractérisé par la pluralité de souverainetés, le polycentrisme, le droit commun supérieur, les fidélités politiques multiples ; on y retrouve la multinationalité d’un empire, mais sans impérialisme. Le problème fondamental n’est sans doute pas tant de reconnaître sa dimension étatique que d’en garantir le fonctionnement démocratique — autrement dit, d’assumer une logique fédérale transétatique. Et pour cela, Sylvain Kahn a raison : il nous importe d’en prendre conscience.