Une histoire de l'économie européenne qui analyse le rôle des institutions dans la croissance et éclaire les enjeux actuels.

Professeur d’économie et de sciences politiques à l’Université de Berkeley, Barry Eichengreen nous livre un ouvrage passionnant qui retrace les grandes lignes des évolutions économiques et politiques de l’Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les treize chapitres du livre éclairent plus particulièrement la reconstruction d’après-guerre, le fonctionnement et la chute des économies socialistes d’Europe de l’Est ainsi que le mouvement d’unification européenne. Une part importante de l’ouvrage consiste également en une réflexion sur les moteurs de la croissance européenne : la principale thèse d’Eichengreen est que les institutions de l’économie européenne ont été pensées et mises en place pour convenir à une croissance économique fondée essentiellement sur l’accumulation de capital et le rattrapage technologique, mais qu’elles n’étaient pas appropriées pour le passage à une croissance fondée sur l’innovation technologique. Reprenant des analyses de Moses Abramovitch , Eichengreen rejoint ici les thèses célèbres de l’historien russe Alexander Gerschenkron sur le rôle des institutions dans le développement économique, remises au goût du jour par des analyses plus récentes((Daron Acemoglu, Philippe Aghion et Fabrizio Zilibotti, "Distance to Frontier, Selection, and Economic Growth", Journal of the European Economic Association, vol. 4(1), pp.37-74) . Celles-ci ont mis en évidence les différences institutionnelles cruciales (pour le marché du travail, l’éducation et la recherche ou les marchés bancaires et financiers) entre un régime de croissance fondé sur le rattrapage technologique et un régime fondé principalement sur l’innovation, ainsi que la difficulté politique du passage de l’un à l’autre.

Selon l’auteur, cette réflexion sur les institutions favorisant la croissance permet d’expliquer en partie les difficultés d’adaptation de l’Europe de l’Ouest ainsi que la chute des régimes d’Europe de l’Est, et doit inciter les Européens à réfléchir sur les possibilités politiques et économiques de l’Union européenne face à la mondialisation économique actuelle. Le premier et les deux derniers chapitres du livre sont ainsi consacrés à ces questions et livrent une réflexion sur les perspectives futures et les défis du modèle européen.

Outre la croissance, Eichengreen accorde une grande importance aux questions monétaires et financières (les crises, la lutte contre l’inflation, les différentes dévaluations, le Système monétaire européen puis l’Euro) et au marché du travail. Il fait part d’une habilité particulière à lier l’analyse du marché du travail à celle des politiques de croissance (à l’intersection se trouve la question de la coévolution de la productivité et du chômage) et à la politique monétaire (du fait des politiques salariales et du lien avec l’inflation). Ainsi, par exemple, la sévérité de la crise des années 1970 ne peut se comprendre qu’au regard de l’inadaptation des institutions du marché du travail et de l’inefficacité de la politique monétaire.

Qui connaît le travail de recherche effectué par Barry Eichengreen((Eichengreen fut également conseiller politique au FMI en 1997-1998, avant de critiquer la politique de cette institution))depuis trente ans ne sera pas surpris de retrouver ici ces différents thèmes. Le livre reprend ainsi la plupart des analyses  sur la croissance et la politique monétaire que l’auteur a publiées sous divers formats depuis quelques années. À la lecture de cette histoire de l’économie européenne depuis 1945, qui se présente donc davantage comme le développement des thèses importantes de l’auteur que comme une étude à prétention exhaustive, on pourra regretter l’absence de certaines informations (les données statistiques fournies sont minimales, hormis celles sur la croissance et l’emploi, et le livre ne comporte aucune carte) mais aussi de certains sujets importants. En particulier, le lecteur restera sur sa faim s’il pense y trouver une présentation de l’évolution des inégalités, des marchés financiers et bancaires, des politiques sociales (de santé, familiales, etc.), agricoles et culturelles. Il est également dommage que l’auteur n’ait pas eu recours à des études sociologiques pour analyser les phases de transitions des économies, que l’on ne peut saisir entièrement avec les chiffres du PIB ou du chômage. Enfin, on peut regretter que – bien qu’il compare clairement les évolutions des différents pays, Eichengreen soit peu prolixe sur la question des divergences des modèles d’État-providence à l’échelle européenne .

Malgré ces critiques, il faut reconnaître qu’une histoire de l’économie européenne depuis soixante ans en quatre cents pages ne peut être exhaustive. Nous ne pouvons que saluer la performance d’Eichengreen d’avoir réussi à présenter une réflexion unifiée - nourrie des théories économiques les plus récentes - et très stimulante sur ce sujet et de fournir ainsi des pistes de réflexion majeures pour débattre des défis politiques et économiques à venir en Europe. Le livre ravira les économistes qui s’intéressent à l’Europe et cherchent à prendre en compte les fondements institutionnels et politiques des tendances actuelles. L’historien pourra y trouver, quant à lui, un complément idéal à la somme de Tony Judt sur cette même période, ou à la longue synthèse de François Crouzet . Enfin, remercions l’auteur (et espérons une traduction française prochainement) pour son style très clair et dynamique qui rend la lecture particulièrement agréable et entraînante, et réussit à transmettre la dimension épique de la construction européenne .

Nous présentons ici quelques points principaux de son argumentation, dans un ordre non chronologique.


Croissance et institutions


L’analyse de la croissance effectuée par l’auteur est fondée sur l’idée que les institutions les plus adaptées ne sont pas les mêmes selon le type de croissance que connaît une économie à un moment donné. Autrement dit : " il n’y a pas de recette universelle ". En 1945, les pays européens doivent se relever et retrouver un dynamisme économique qui leur permette de maintenir leur rang au niveau international, en particulier face aux États-Unis. L’Europe a besoin, à cette époque, d’une "croissance extensive" (extensive growth ), c'est-à-dire une croissance fondée sur l’augmentation du nombre de travailleurs dans le secteur industriel, sur l’augmentation de la productivité, sur l’adoption et le développement de technologies déjà existantes et sur un fort niveau d’investissement, par opposition à une "croissance intensive" (intensive growth) principalement fondée sur l’innovation et le progrès technique plutôt que sur l’accumulation de capital. Cette distinction entre croissance "extensive" et "intensive" peut paraître confuse mais elle a le mérite de distinguer des régimes économiques suivant les institutions et le rapport à l’innovation, plutôt que de conserver la distinction fréquente entre la croissance causée par l’accumulation de capital et la croissance causée par la productivité. La distinction essentielle ici se situe bien entre le rattrapage et l’innovation technologique.
   
Au lendemain de la guerre, l’Europe s’engage donc dans une phase de croissance extensive et met en place les institutions appropriées - dans le cadre de la planification de l’économie qui a lieu à divers degrés selon les pays et les régimes politiques. S’installe alors en Europe de l’Ouest un régime spécifique avec des syndicats puissants qui ont un rôle important dans le développement de l’État-providence mais garantissent également une modération salariale et un développement de la productivité pouvant satisfaire les besoins de la reconstruction. Sur le plan de l’éducation, on assiste aussi à une massification scolaire dont l’objectif premier est de donner à l’ensemble de la société un niveau commun d’éducation secondaire plutôt qu’à favoriser le supérieur et la recherche (extensive growth). Une organisation corporatiste se développe dans beaucoup de secteurs afin, là encore, de développer la productivité et l’accumulation de capital en limitant la concurrence et les risques qui lui sont liés. Enfin, le secteur bancaire et financier participe à ce mouvement en privilégiant les investissements de long terme en phase avec les objectifs de développement industriel. Dans les économies socialistes, ce rôle est essentiellement assuré par l’État. Les nouvelles technologies utilisées pour ce type de croissance sont principalement empruntées aux États-Unis pour l’Europe démocratique de l’Ouest, et à l’URSS pour les pays du bloc soviétique. Les deux Grands définissent donc la "frontière technologique" vers laquelle tendent les pays européens dans un mouvement de rattrapage. 
   
La force de l’argumentation d’Eichengreen est de présenter clairement la mise en place des différentes institutions et leur efficace complémentarité étant donné les caractéristiques principales de l’économie. Le développement du commerce entre les pays du plan Marshall à l’Ouest et du pacte de Varsovie à l’Est est aussi un élément moteur de la croissance de l’époque. Investissements et exportations permettent à l’Europe de l’Ouest d’atteindre des taux de croissance moyens supérieurs à 4 % dans les années 1950 et 1960.  La mise en place d’institutions efficaces pour la reconstruction et le rattrapage s’observe autant à l’Ouest qu’à l’Est, dans les économies socialistes planifiées qui s’inspirent des théories d'Oskar Lange. Dans les démocraties populaires, ce système institutionnel s’essoufflera assez rapidement et, si quelques réformes permettent une évolution après la mort de Staline, la fin des années 1960 marquera l’arrêt de toute possibilité d’innovation. Mais cette inertie - cette difficulté d’adaptation des institutions à un régime économique qui doit dépasser le simple rattrapage technologique - est aussi valable à l’Ouest et explique en grande partie la récession des années 1970 et 1980. À la fin des années 1960, les conditions sur le marché du travail ont changé, les salaires augmentent alors plus vite que la productivité, ce qui réduit les incitations à investir alors même que l’import de technologies provenant des États-Unis ne semble plus suffisant pour attirer les investissements. Seuls la stabilité monétaire (taux de change) et les échanges commerciaux en hausse nuancent cette impression de déclin.

Lorsque survient le choc pétrolier de 1973, le taux de chômage européen (2%) est en dessous de la moyenne américaine, mais il va rapidement la dépasser pour atteindre 5 % en 1979 puis des niveaux supérieurs à 10 % dans les années 1980. La hausse initiale du chômage est en partie expliquée par le choc pétrolier qui fit baisser l’investissement et la demande, ainsi que par la baisse de la productivité et la hausse des taux d’intérêt, mais l’évolution consécutive du chômage ne peut se comprendre que si l’on analyse le poids des institutions. Eichengreen passe en revue les diverses explications possibles et insiste sur l’interaction entre les institutions existantes et la modification des comportements des individus envers ces institutions dans un contexte de volatilité économique plus importante. Par exemple, l’auteur présente la manière dont une protection sociale généreuse en cas de chômage a pu avoir des effets pervers lorsque le chômage de masse a commencé à s’installer, car de telles institutions étaient prévues pour apporter de l’aide aux individus dans le cas d’un marché du travail où le chômage était rare. Elles ont donc pu créer un nouveau phénomène, celui de la trappe à inactivité, qui résulte de l’interaction entre un choc économique, les institutions présentes et une modification des comportements des individus. Eichengreen indique cependant que les preuves de tels phénomènes sont difficiles à identifier et qu’il est impossible de fournir une explication unilatérale de la montée du chômage de masse en Europe.


L’Europe économique et monétaire


Une part importante du livre est consacrée à l’unification européenne sur les plans économique et monétaire, qui ont été les moteurs de l’unification politique. Motivée dans un premier temps par le besoin de commerce et de reconstruction industrielle d'après-guerre, la nécessité d’union va à nouveau apparaître, mais cette fois sur le plan monétaire (la politique de change), après la chute du système de Bretton Woods. Pour beaucoup d’Européens, la stabilité du système de change fixe de Bretton Woods avait été un élément essentiel de l’"âge d’or" de la croissance européenne, notamment parce que les changes fixes favorisaient les échanges commerciaux à l’intérieur de l’Europe de l’Ouest ainsi que la PAC (Politique Agricole Commune). Les membres de la Communauté Européenne s’empressent donc d’imaginer un système de changes fixes, appelé Serpent Monétaire Européen, qui limite les fluctuations des changes. L’échec de ce système résulte, selon Eichengreen, du fait qu’il reproduisait les erreurs de Bretton Woods. Les Européens, en effet, avaient mal pris conscience de l’impossibilité d’un système de changes fixes sans assise institutionnelle dans un contexte international de mobilité croissante des capitaux. Ainsi, l’échec de ce "Serpent" - en plus de faire prendre conscience de la prédominance de l’Allemagne de l’Ouest dans le système économique européen - va pousser les membres de la Communauté à relancer la construction européenne afin de donner une assise politique et institutionnelle plus forte à la politique monétaire. Cette décision, qui mènera du Système Monétaire Européen à l’Eurozone, est centrale pour comprendre la suite du processus européen. Elle pose en grande partie les jalons du Marché Unique dont l’idée se développera au cours des années 1980 et explique pourquoi l’intégration européenne motivera les politiques de libéralisation économique dans les pays membres, et notamment en France en 1983. Selon Eichengreen, le facteur décisif dans la décision d’établir un Marché Unique fut clairement le basculement des socialistes français, à cette date, vers une politique économique plus libérale.

Malgré les sévères crises de change des années 1992 et 1993, le Système Monétaire Européen n’a pas été remis en cause et une monnaie unique a été créée. Après avoir retracé les nombreux soubresauts de la création de l’Euro et de la BCE (Banque centrale européenne), Eichengreen en évalue les conséquences qui sont principalement de deux ordres : financier et politique. L’Euro a en effet permis une croissance et une forte consolidation des marchés financiers européens, tout en relançant le processus de construction politique. Mais l’auteur montre également les difficultés que l’Europe connaît actuellement dans l’établissement d’un marché du travail commun, alors même qu’une zone d’union monétaire requiert des règles et procédures communes dans ce domaine.


La fin de la planification centralisée

Les deux tendances historiques les plus importantes depuis 1945 en Europe sont évidemment la chute des régimes communistes et la construction de l’Union Européenne, deux processus qui se sont finalement rejoints. Eichengreen passe en revue le fonctionnement centralisé des économies d’Europe de l’Est puis analyse leur déclin, et enfin les phases de transition vers le libéralisme économique. Il montre l’inefficacité des "doctrines de choc", c'est-à-dire du passage radical et rapide d’un régime à l’autre, et met en lumière les différentes trajectoires des pays ainsi que leurs différences institutionnelles.

Concernant la réunification allemande, il présente les difficultés économiques que celle-ci a occasionnées, mais conclut par une comparaison entre les régions en difficultés de l’ancienne Allemagne de l’Ouest et de l'ancienne Allemagne de l’Est pour montrer que les difficultés actuelles de l’ancienne RDA tiennent davantage aux mêmes problèmes qu’à l’Ouest qu'au legs du régime communiste. Par rapport aux autres anciens pays soviétiques, la réunification allemande a en effet été caractérisée par une importation directe des institutions de l’Ouest.

Enfin, sans départager les partisans du gradualisme et ceux de réformes plus rapides, l’auteur montre que, finalement, ce sont les pays qui ont réussi à établir les changements institutionnels les plus larges qui ont bénéficié d’une meilleure croissance. Ces vastes réformes ont été plus facilement entreprises dans les pays qui ont connu un fort renouvellement politique et où les gouvernements se sont succédé, manifestant un plus fort dynamisme démocratique (Pologne, Hongrie, République Tchèque), que dans des pays comme la Bulgarie ou la Roumanie qui ont connu une plus forte résistance aux changements politiques et économiques.


Défis et perspectives de l’Union Européenne


Dans les deux derniers chapitres, Eichengreen laisse de côté l’analyse historique et s’attache à dresser un portrait de l’Europe actuelle qui tient compte des développements de l’histoire et met en lumière les nouveaux défis. La situation européenne au début du XXIe siècle soulève un certain paradoxe. D’un côté, l’Europe est dépeinte comme un "phénix" qui allie des performances économiques impressionnantes (sa productivité a augmenté deux fois plus vite que la productivité des États-Unis depuis 1945 et est, dans certains pays, actuellement plus élevée qu’aux États-Unis. Depuis 2000, les exportations et les créations d’emploi de l’Eurozone sont supérieures à celles des États-Unis), un régime social avantageux (en particulier concernant la santé et les retraites), et des services publics efficaces (pour les transports et l’accès à l’éducation). D’un autre côté cependant, certains observateurs sont beaucoup plus pessimistes : la croissance et la productivité ont progressé moins vite que celles des États-Unis depuis le milieu des années 1990, la population en âge de travailler n’augmente plus et le système de retraite s’en trouve remis en cause, les dépenses en R&D et éducation apparaissent insuffisantes par rapport aux États-Unis.

En adéquation avec son analyse développée au cours de l’ouvrage, Eichengreen résout ce paradoxe en expliquant que les institutions qui ont permis la formidable croissance et les politiques sociales en Europe sont aujourd’hui mal adaptées aux défis contemporains. En particulier, elles prennent mal en compte le retard accumulé par l’Europe dans les technologies de l’information et de la communication (TIC), le vieillissement de la population et les mutations des formes de travail. L’interrogation qui naît de ce constat est donc de savoir si le "modèle" européen peut trouver un moyen d’évolution original ou s’il sera de plus en plus forcé à se calquer sur les États-Unis, entraînant une phase d’imitation institutionnelle plutôt que technologique.  

Le constat et les interrogations d’Eichengreen sont déjà partagés et diffusés par un grand nombre d’économistes et de sociologues depuis quelques années, et les analyses de cette fin d’ouvrage pourront apparaître à certains comme manquant d’originalité . Le fait que ce constat soit replacé dans une perspective historique montre cependant plus clairement dans quel contexte et dans quels buts ont été établies les institutions de l’économie européenne, tout en suggérant que le poids de ces institutions est tellement important que tout changement radical serait impossible. L’auteur, s’il défend une adaptation institutionnelle rapide, explique donc également que la voie empruntée par l’Europe ne peut être une imitation ou une convergence vers les institutions des États-Unis car les spécificités (institutionnelles mais aussi culturelles) du cadre européen sont trop importantes. Mais comment le changement peut-il émerger étant donné la complémentarité des institutions actuelles et leur inertie ? Comment faire bouger une pièce de l’édifice si tout fonctionne de concert ?   

Pour Eichengreen, l’intégration économique et politique européenne sera sans aucun doute le moteur de ce changement. Cela peut jouer en particulier à deux niveaux. Tout d’abord, la construction d’un marché commun encourage les restructurations et les ajustements dans chaque pays et les politiques communes européennes peuvent lancer des mouvements que des pays ne pourraient assumer de manière isolée, en particulier pour les politiques qui encouragent l’innovation et l’éducation. Deuxièmement, l’élargissement aux pays d’Europe de l’Est et d’Europe Centrale va probablement créer une dynamique obligeant les autres pays de l’Union à améliorer leur productivité, à développer des nouvelles technologies et à adapter leur marché du travail. Selon Eichengreen, le mouvement qui vient de l’Europe de l’Est pourrait être comparable à la manière dont le développement économique du Sud des État-Unis a entraîné les États-Unis vers une forte innovation technologique et une restructuration des états du Nord au début des années 1990. L’auteur ne dit malheureusement rien, ni sur les politiques publiques qui pourraient accompagner cette mutation au niveau de l’UE, ni sur la question de la convergence des différentes institutions existantes à l’intérieur de l’Europe. Le livre, qui se clôt sur une touche optimiste, incite donc à des débats intenses, auxquels il n’apporte pour l’instant qu’un éclairage historique. Mais les nombreuses informations et interprétations proposées par Barry Eichengreen rendent cet apport manifestement précieux et nécessaire.

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Crédit photo : Xavier Häpe / Flickr.com