Krach financier, dérèglement climatique, catastrophe nucléaire, révolutions populaires, les risques sont omniprésents, qu'ils soient  économiques, écologiques, sociaux ou politiques. Imprévisibles et soudains, ces risques n'en demeurent pas moins maîtrisables. Ainsi est-il possible de réfléchir à une gouvernance efficace des risques comme le fait Julien Gardaix dans cet article. Il nous montre à travers cette synthèse lumineuse, comment la mobilisation sociale a la capacité, sous certaines conditions, de servir de révélateur à la gestion des risques. Son impact peut alors même devenir un facteur déclencheur, par résonance auprès des acteurs politiques et économiques, de la mise en place de meilleurs modes de gestion.

 
Le déclenchement des crises et des catastrophes matérialise des formes latentes de danger, des risques constants et d’envergures changeantes dans l’espace et dans le temps. Malgré cette diversité, l’anticipation des risques est une démarche cohérente pour protéger des intérêts. La gouvernance répond à cette mission mais ne peut en éviter les écueils. Elle représente "l’ensemble des processus qui élabore, décide, légitimise, et met en œuvre des règles collectives, [tout en tenant] compte des forces géopolitiques et géoéconomiques qui œuvrent à celles-ci et des contradictions en jeu" . Les puissances politiques et économiques se manifestent pleinement dans la gouvernance, tandis que la société a des difficultés à se faire entendre. Les rapports de pouvoir sont déséquilibrés, minimisant la portée sociale des risques, des crises et des catastrophes.

 
Dans cette perspective, la marginalisation des intérêts sociaux de la gouvernance des risques a longtemps duré. Ce constat tend à varier ponctuellement au gré de mouvements de contestations contre les risques économiques et/ou politiques. Or la société a les moyens d’acquérir un pouvoir de transformation capable de modeler la gouvernance des risques. Plusieurs difficultés subsistent cependant, et le conditionnel est d’usage pour penser une gouvernance par résonance sociale.

 
 
Gestion des risques et acteurs

 
De nombreux risques coexistent dans un système fonctionnel jusqu’à atteindre un point de rupture qui en perturbe l’équilibre et matérialise la transition vers un état de désordre. Un événement exceptionnel change la trajectoire de ce système avec des conséquences dans l’espace et dans le temps. Le potentiel du risque se manifeste par une crise ou une catastrophe. La gestion des dangers se segmente en plusieurs moments d’intervention. Dès qu’une crise se concrétise, la gestion dans l’urgence doit réduire les impacts négatifs. Sur le moyen terme, il est possible d’améliorer les mécanismes pré-catastrophe (de prévision, de prévention et de protection) et post-catastrophe (par des effets curatifs) grâce à des retours d’expérience, opérationnel et administratif. Une législation efficace agit à la fois sur l’amont et l’aval des risques pour limiter sa récurrence et en encadrer le déferlement. Si des objectifs sont clairement établis pour gérer les risques et si des moyens sont mobilisés, le retour d’expérience peut compenser les effets d’une crise ou d’une catastrophe, voire en atténuer les réapparitions, par la réévaluation des moyens de réactions.

 
Le risque est présenté comme un mal nécessaire au développement économique, si bien que les gouvernements l’ont intégré aux logiques sociales par la mise en place d’un Etat-providence . De ce fait, "La société post-moderne, confrontée à elle-même, est devenue une "manufacture de risques"" . L’apparition des risques a pris une cadence quasi-industrielle, chose que la mondialisation économique diffuse et banalise sur l’ensemble de la planète. Si la politique et l’économie justifient une telle posture face aux risques, leur multiplication devient le problème des sociétés dans leur ensemble, car, au-delà des clivages spatiaux, des phénomènes lointains peuvent avoir des impacts locaux dramatiques.

 
Or la politique devrait transcender ces enjeux d’échelles et réguler au mieux tout type de danger. Elle devrait concilier enjeux économiques et problématiques sociales et écologiques, soit autant de logiques qui s’affrontent quand il s’agit de gérer les risques et leurs multiples concrétisations. Dans un système idéal, le bannissement de tout danger, à l’image du cheminement présenté ci-dessus, serait une mystique à poursuivre quels que soient les moyens mis en œuvre et quels que soient les sacrifices engagés, individuels ou collectifs ; que les risques aient des origines locales ou internationales ; et qu’ils aient des incidences sur la vie humaine, sur les cours de la bourse, sur les régimes politiques ou sur l’environnement. Tout risque serait inacceptable et combattu. Bien sûr une telle situation n’existe guère – le risque zéro reste du domaine de l’utopie – et ne semble pas se dessiner tant les enjeux économiques et politiques s’entremêlent et convergent parfois vers la création de risques. Au contraire, un arbitrage a lieu pour décider quels risques limiter et quels risques ignorer.

 
Chaque acteur construit sa propre acceptabilité du risque : les problèmes liés aux activités économiques sont souvent considérés comme des maux nécessaires face à des objectifs bien plus importants, comme accroître des rentabilités ou améliorer une compétitivité. L’émission de rejets industriels rappelle la constance de dangers diffus et peu visibles, mais qui sont pourtant préjudiciables et surtout connus des autorités. Une telle acceptabilité des risques encourage à des ententes entre les acteurs "qui décident", en opposition aux acteurs «qui subissent». Dans bien des domaines, certains risques industriels ou du transport de marchandises peuvent être évités si des mesures coercitives sont appliquées ; néanmoins les volontés ne sont pas toujours à la résolution des risques, mais à la continuité d’un fonctionnement jugé comme performant (en termes économiques et politiques). De ce fait, acteurs géopolitiques et géoéconomiques construisent des risques particuliers grâce à leur puissance et leur collusion car ils ont des objectifs équivalents.

 
Ces considérations orientées des risques ne doivent pas masquer l’importance de leur appréhension par la population. Le risque donne lieu à une perception propre, très changeante selon les particularités des individus. Sa banalisation est problématique pour les professionnels ou les scientifiques confrontés à un type de risque spécifique. De même, les acteurs économiques tendent à l’évaluer sur un simple critère de rentabilité, où la prise de risque aurait pour pendant le dégagement de bénéfices. L’acceptabilité du risque est une question complexe car empreinte de subjectivité. Les dommages causés par la catastrophe (la mortalité ou les coûts) ne sont pas les seuls éléments entrant en compte : la perception des risques est fondamentale surtout dans des sociétés de l’information et de la communication.

 
D’après ces critères, les relations entre les acteurs et leurs objectifs propres orientent leurs sensibilités aux risques. Ces différents paramètres pénalisent l’apparition d’une gouvernance des risques unifiée. Ainsi, trois grands pôles interagissent pour former une gouvernance équitable des risques assurant des relations bilatérales et équivalentes entre chaque pôle (voir Schéma 1). Une telle représentation catégorise de manière commode les différents pôles d’interactions face aux risques. Elle reste à l’heure actuelle une vue de l’esprit. Les acceptabilités sociales, économiques et politiques sont en relations constructrices – avec des rétroactions positives ou négatives – mais souvent déséquilibrées aux dépens de la société civile.

 
Les réactions sociales face aux risques

 
Avec la répétition de crises similaires, le manque de réactions politiques et économiques paraît signifier les défaillances du système actuel de gouvernance pénalisé par des enjeux indirects. La volonté de réguler les risques n’est pas toujours entretenue par ces acteurs alors qu’ils possèdent les pouvoirs matériels pour les faire évoluer. S’ils n’ont pas d’impacts transformateurs aux niveaux politiques et économiques, les risques se reproduisent avec des conséquences sociales.

 
 Bien que dénuée d’un pouvoir direct de transformation, la société civile dispose d’un pouvoir de contrainte à l’encontre de ceux qui produisent des risques, ici généralisés en tant qu’acteurs politiques et économiques. La parole populaire prend une place croissante dans les questions environnementales et dans la gestion des risques. Des seuils d’acceptabilité se dessinent, des rétroactions positives s’amorcent pour se rééquilibrer comme sur le Schéma 1. Les acceptabilités se distinguent en fonction des acteurs et de leurs prises de position face aux risques. Cette tendance est très marquée dans les sociétés occidentales hypersensibles à tous les risques : "les sociétés qui peuvent paraître les plus sûres de l’histoire peuvent en même temps être définies comme les premières sociétés du risque" . Ce paradoxe est déterminant car il résume une sensibilité aiguë à certains risques en contraste avec une marginalisation d’autres risques aux incidences parfois marquantes. Le développement des modes de vie "à l’occidentale" encourage à la généralisation des mêmes types de risques (allant de la dépendance aux systèmes automatisés à l’obésité), avec des conséquences changeantes d’une société à l’autre en fonction des niveaux et des modes de vie.

 
Par ailleurs, une crise peut avoir de lourdes répercussions loin de son lieu d’apparition. La crise financière est l’exemple d’une crise se diffusant par l’interconnexion des places boursières de la planète : elle possède ses propres réseaux de propagation et amorce d’elle-même son extension spatiale. D’autres catastrophes sont véhiculées par des biais externes. La médiatisation d’un accident, ou de tout autre événement exceptionnel, est fondamentale dans la considération des dangers. Les catastrophes touchent alors à distance un vaste pan de la population, au-delà des clivages nationaux. La visibilité du danger est un critère essentiel pour comprendre les risques et leur résolution : les marées noires, aux dégradations si marquantes sur des espaces promus comme les lieux de villégiature, sont l’objet d’une émotion et d’une mobilisation sociale dépassant les zones polluées, tandis que la disparition de marins ou de migrants en mer ne dispose que d’une faible exposition médiatique quand les images font défaut. Or l’image construit la "réalité" du phénomène.

 
Le pouvoir de l’image façonne la réaction d’une société civile divisée en individus répartis séparément dans l’espace et forge une sensibilité commune. A l’inverse, la pensée catastrophiste ne semble pas suffisante pour mobiliser les populations : cette approche factuelle des dangers souhaite se dégager des compromissions et des enjeux indirects pour dénoncer les risques et leurs effets. Toutefois, les craintes émises par les experts et par certains hommes politiques ne sont pas assez palpables pour les sociétés. La visibilité de la catastrophe et l’établissement d’une causalité précise entre le risque annoncé et la catastrophe survenue manquent. Le réchauffement climatique en est l’exemple caricatural car c’est un risque qui concerne tout le monde, sur lequel les scientifiques et les hommes politiques sont presque tous d’accord, mais dont les enjeux à court terme limitent la résolution. La société civile pourrait peser de tout son poids pour que des solutions soient trouvées, néanmoins la matérialité du risque, sa visibilité et ses effets immédiats sont difficiles à démontrer clairement. Établir les causalités entre la catastrophe et le réchauffement climatique, malgré la complexité de la tâche, encouragerait les populations à réagir. Dans cette perspective, sans doute faut-il attendre une véritable crise de l’environnement, avec des conséquences visibles et traumatisantes capables de mobiliser.

 
Les médias ont acquis un pouvoir immense dans la transformation des risques et de l’espace. Ce sont des relais majeurs pour qu’une gouvernance des risques se forme. Les technologies de la communication et de l’information font la transition entre l’individu et la catastrophe, car elles ouvrent au lointain de manière subjective (ne serait-ce que par les choix éditoriaux de traiter d’un thème plutôt qu’un autre). La médiatisation, sous toutes ses formes, s’inscrit dans les registres de la mondialisation, génératrice globale de nouvelles possibilités et de nouveaux dangers. La société civile en subit les échos par deux réactions opposées, l’hypersensibilité et la banalisation des risques. Cette ambivalence est une première limite à l’établissement d’une réaction sociale cohérente : la considération des risques et des catastrophes change en fonction des sociétés, de leur construction, de leur rapport direct et de plus en plus immatériel et idéalisé aux dangers.

 
Le problème d’unité de la société civile restreint son intervention et sa participation à la gestion des risques. Il n’y a pas d’acteur social aux objectifs clairement établis, mais de multiples acteurs sociaux qui se regroupent au gré des contestations contre des crises identifiées. De manière générale, les mouvements sociaux manquent d’une reconnaissance en raison de leurs thématiques éclatées, de leurs échelles d’interactions et de leur taille. La société civile n’a pas atteint une cohérence suffisante ce qui pénalise sa légitimité face aux autres acteurs.

 
En outre, les raisons de la mobilisation sont à clarifier : dans les sociétés occidentales, l’émotion paraît être le moteur d’une transformation de la gestion des risques et parvient à mobiliser une large frange de la population. Elle prend le pas sur la réflexion et sur la rationalité des réactions face à l’ensemble des risques. Elle est préjudiciable à la création d’une gouvernance des risques puisque cette émotion peut être instrumentalisée ou canalisée : la législation contre les risques peut être un prétexte, avoir des effets secondaires mal évalués et/ou être détournée de ces objectifs premiers.

 
L’émotion n’est pas créatrice, elle ne propose que la réaction superficielle au danger  et n’agit guère en amont dans les processus de gestion des risques. Elle suppose la soumission aux risques par une réaction rapide et compartimentée à un type de danger. De ce fait, les réactions sociales sont conjoncturelles, évoluant dans le temps et dans l’espace, tandis que la structure des risques reste déterminée par des acteurs politiques et économiques aux objectifs établis : la crise financière n’a guère modifié le système économique mondial malgré les promesses d’une moralisation de son fonctionnement.

 
Les membres de la société civile ont pourtant les moyens de s’établir en interlocuteurs durables dans une gouvernance des risques à cause de leur influence directe sur les sphères politiques (en tant que citoyens et électeurs) et économiques (en tant que travailleurs et consommateurs).

 
Aujourd’hui, les acteurs politiques arbitrent entre des acceptabilités économiques très écoutées (nécessités économiques et lobbying) et des acceptabilités sociales parfois antagonistes. L’acceptabilité sociale peut devenir le cœur d’une gouvernance des risques si la société civile parvient à dépasser les limites évoquées plus haut. La société civile doit disposer de pouvoirs, à l’image des autres décideurs dotés d’influences géopolitiques et géoéconomiques. Sans doute la société civile doit-elle construire une "géosociété" capable de s’affirmer en contrepoids à ces influences.

 
La géosociété apparaît comme une composante de la "nouvelle géopolitique" dans laquelle interviennent de nouveaux participants comme les comités de soutien, les associations et les ONG et dont les mobilisations et les manifestations ne seraient qu’une démonstration de l’"inacceptabilité" de certains risques. Ces mouvements organisés interpellent certains Etats ou certaines firmes et dénoncent des fonctionnements inappropriés : Greenpeace établit les classements des Etats et des entreprises respectueux de l’environnement ; en retour, cette hiérarchie, si elle établit un comportement vertueux, s’insère dans la promotion de certains produits (ordinateurs, téléphones portables).

 
Quelle gouvernance des risques par résonance sociale ?

 
La géosociété, vecteur d’un pouvoir social cohérent, pourrait participer à la transformation des risques, au même niveau que la géopolitique et la géoéconomie, mais les avancées doivent encore être nombreuses. Elle n’a en effet pas les capacités d’intervention équivalentes aux deux autres et reste pénalisée par leurs collusions, notamment dans les domaines de l’industrie et de l’énergie. L’acceptabilité sociale reste étouffée par des acceptabilités beaucoup plus souples et quelques fois divergentes face aux dangers.

 
"Civilisation du risque" , "société du risque"  ou "culture du risque" ; diverses appellations témoignent de la croissance des risques mais surtout de leur incessante immixtion à la société. Cette immixtion se fait par défaut : les sociétés subissent les conséquences des catastrophes, sans la possibilité d’une réaction directe, si bien que l’exposition aux risques devient l’une des caractéristiques fondamentales de la société civile. Ce sont bien les moyens de gestion des risques qu’il faut changer en fonction des exigences sociales. La gouvernance des risques doit rétablir un juste équilibre dans les pouvoirs de chacun (A) et ne plus être pénalisée par des compromis et la prévalence de certains acteurs (B). L’acceptabilité (ou la "non-acceptabilité") des risques peut être le moteur du rééquilibrage de la gouvernance entre chaque pôle afin que chacun ait des pouvoirs équivalents (voir Schéma 2).

 
La société civile peut apporter une vision élargie des crises et des catastrophes puisqu’elle en subit les effets. Malgré ses propres ambiguïtés, elle doit créer une éthique des risques qui imposent des objectifs et des contraintes. Une telle éthique se façonne actuellement de manière progressive et sectorielle, éludant toute approche globale des risques. Cette faible distanciation est néfaste à l’établissement, par exemple, d’un Droit international de l’environnement ou à la moralisation de l’économie. Le contexte d’application des règles politiques et économiques explique ces orientations. Les acteurs politiques et économiques ont le plus souvent exclu ce thème de leur réflexion pour accepter les risques comme un mal nécessaire à leurs objectifs. Les intérêts économiques prônent la prise de risque : dans cette logique, contraindre les risques à la racine serait "contreproductif". A cet effet, le développement durable propose une gestion raisonnée des risques, mais cette approche du développement semble avoir été invalidée par les exigences de la mondialisation. Les conférences pour la régulation de l’économie (les G8 et G20 devaient régler le risque financier) ou pour l’environnement (les échecs de Kyoto et de Copenhague) paraissent vouloir encadrer des dangers craints par tous. Toutefois leurs résultats mitigés suggèrent que les autorités politiques ne font pas une juste transposition des attentes sociales, et privilégient les données économiques immédiates (voir Schéma 2 (B)). Ces "moments" de gouvernance mondiale des risques traduisent le décalage entre une approche objective des dangers et la multiplicité des intérêts sous-jacents.

 
La mise en place d’une éthique des risques est modérée par diverses barrières. Ces difficultés justifient l’usage de mécanismes de compensation qui ont des origines politiques et économiques. L’Etat-providence, les assurances, le droit et la justice sont autant de réponses peu satisfaisantes. Leurs impacts sont limités dans le temps et dans l’espace, et seulement curatifs. La dissuasion par ces moyens existe, mais elle est souvent tardive, ce dont les autorités politiques et les acteurs économiques jouent. Plutôt que d’attendre des palliatifs, la gouvernance par la société civile doit avoir une approche pro-active face aux risques. Elle doit s’insérer en amont du risque, bien avant la réalisation de la crise ou de la catastrophe.

 
 
Une géosociété pourrait se construire selon ces deux conceptions des risques, par une éthique et une réaction anticipatrices des risques. Elle influencerait une gouvernance équilibrée entre les trois pôles, politique, économique et social. Aujourd’hui, des limites matérielles bloquent ce processus, mais, les nouvelles technologies proposent des façons innovantes pour interagir et militer pour ses idées. La formation d’une géosociété cohérente et mobilisée pourrait permettre de remonter les mécanismes de la crise et de sa gestion, des mécanismes jusque-là défaillants dans de nombreux cas, et qui restent trop souvent sans réponses.

 
 
 
Devant l’échec de la conférence de Copenhague, Corinne Lepage a soutenu que : "La société civile ne peut désormais plus compter que sur elle-même pour assurer son avenir, et c’est cette gouvernance qu’il convient d’organiser" (Le Monde du 22/12/2009). L’étude que nous avons menée sur les risques et catastrophes aux origines économiques et politiques s’inscrit pleinement dans ce constat. Le fonctionnement actuel des sociétés est propice à la multiplication de dangers déjà connus et acceptés car ils ne perturbent guère les intérêts de certains, principalement ceux portés par la mondialisation économique. Dès lors, malgré les obstacles, il paraît urgent de trouver de nouveaux pôles de décision pour lutter contre les objectifs de quelques uns qui menacent le plus grand nombre.

 
Les solutions pour une gouvernance des risques par la société civile sont là, mais il reste à les construire en tenant compte des problèmes évoqués. Il est cependant délicat à l’heure actuelle d’envisager des règles strictes à respecter tant la société est hétérogène. Paradoxalement, la mondialisation fournit les outils nécessaires pour dépasser ces externalités : à n’en pas douter, la gouvernance par la société civile passe par une participation accrue de ses membres, portée par la multiplication des flux d’informations et des communications

 
Julien Gardaix Docteur en Géographie de l’université de Bordeaux, UMR ADES 5185 
 
Pour aller plus loin :  

 
-J. Adda, La mondialisation de l’économie – Genèse et problèmes, Paris, La Découverte, 2006. 

-Dauphine, Risques et catastrophes : observer, spatialiser, comprendre, gérer, Paris, Armand Colin, 2003. 

-Durant, Energie et environnement – Les risques et les enjeux d’une crise annoncée, Les Ulis, EDP Sciences, 2007.

- P. Lorot (dir.), Introduction à la géoéconomie, Paris, Economica, 1999.