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Economie

Lutter contre la pauvreté. Le développement humain

Couverture ouvrage

Esther Duflo
Seuil , 103 pages

Economie

Lutter contre la pauvreté. La politique de l'autonomie

Couverture ouvrage

Esther Duflo
Seuil , 103 pages

Où en est la lutte contre la pauvreté ?
[lundi 14 juin 2010]


Le travail innovant de l’économiste Esther Duflo enfin accessible au grand public.

Tout donateur ponctuel ou régulier à une ONG s’est déjà posé la question : mon argent est-il utilisé efficacement ? A un niveau plus global, comment évaluer les politiques d’aide et les programmes humanitaires dans leur lutte contre la pauvreté pour aider le plus efficacement possible ? C’est à cette question que tente de répondre Esther Duflo, professeur en économie du développement au MIT et première titulaire de la chaire "Savoirs contre Pauvreté" au Collège de France. Les deux livres qui viennent de paraître sous le titre Lutter contre la pauvreté, tirés de ses quatre premières leçons au Collège de France données en janvier 2009, et écrits dans un style on ne peut plus clair et pédagogique, exposent de nombreux résultats d’expérimentations qui semblent avoir été menées avec une rigueur et une honnêteté peu communes. C’est la première fois que les résultats de ses travaux sont accessibles en français et au grand public.


Premier tome : Le développement humain
 
Dans le premier tome, Le développement humain, Esther Duflo revient sur les thématiques de l’éducation et de la santé, et compare les résultats de différents programmes. Car si tout le monde est d’accord pour reconnaître que la santé et l’éducation sont à la fois des valeurs et des facteurs de croissance, le débat est toujours houleux quand on en vient aux moyens à mettre en œuvre. Esther Duflo et son équipe ont donc mis au point une méthode originale : l’évaluation aléatoire des programmes d’aide en matière d’éducation et de santé.
 
Une innovation méthodologique : l’évaluation randomisée
 
De la même manière qu’en médecine, pour évaluer l’efficacité d’un nouveau médicament, on compare toujours un groupe ayant reçu le traitement à un groupe témoin n’ayant rien reçu (ou un placebo), et qu’en épidémiologie on constitue des cohortes pour comparer l’influence de différents facteurs à risque et de divers traitements sur la santé, Esther Duflo propose de comparer des populations similaires, de taille significative, dont certaines ont bénéficié d’un "traitement" d’aide et d’autres pas, ou qui ont bénéficié d’un programme différent, afin d’évaluer, loin des idées reçues, ce qui est réellement dû au "traitement" en question et ce qui relève d’autres facteurs.

L’intérêt méthodologique de l’évaluation aléatoire repose d’une part sur une possibilité accrue d’estimer l’inférence causale entre un traitement et son effet, d’autre part sur la minimisation du biais de sélection, dans la mesure où le traitement est affecté de manière aléatoire entre deux groupes de taille importante et que rien ne distinguait avant l’arrivée du traitement (par exemple, pour ce qui est des programmes éducatifs, entre deux groupes de 50 écoles)  .
 
L’éducation : une affaire de motivation
 
L’éducation et la santé sont au cœur des programmes d’aide aux pays en voie de développement, et, constate Esther Duflo, constituent la majorité des critères de l’IDH (3/4), ainsi que des objectifs du millénaire pour le développement (5/8). Sans s’attaquer donc au consensus qui règne sur les bienfaits de l’éducation, Esther Duflo s’interroge tout à la fois sur les moyens les plus efficaces d’augmenter la quantité d’éducation reçue (calculée en nombre d’années de scolarité), et sa qualité (établie notamment par le succès à des tests de lecture standardisés, ou encore par l’augmentation des revenus moyens d’une population ayant bénéficié d’une éducation ou la baisse du taux de fécondité).
 
On apprend ainsi avec étonnement que les actions ayant le meilleur rapport coût/bénéfice pour augmenter le temps passé à l’école par les enfants des pays en voie de développement sont premièrement l’information sur les bénéfices de l’éducation auprès des parents, et deuxièmement le déparasitage des enfants (respectivement 2,5$ et 3,5$ par année supplémentaire d’éducation). Cette deuxième action, pour incongrue qu’elle paraisse au premier abord, s’attaque en fait à un problème de santé publique méconnu : un quart des enfants dans le monde sont touchés par les vers intestinaux qui, s’ils ne tuent pas, les fatiguent et les anémient, les empêchant souvent de se rendre à l’école ou de faire quoi que ce soit. Or, nous dit Esther Duflo, il est très facile et très peu cher de les soigner : "un comprimé tous les six mois suffit à prévenir les infections les plus courantes". C’est ainsi que dans de nombreux pays, en Afrique Subsaharienne et en Inde notamment, traiter les enfants contre les vers intestinaux et l’anémie réduit l’absentéisme.
 
Au-delà du temps passé à l’école, il est également pertinent de se demander ce qu’on y apprend. En effet, une enquête a montré qu’en Inde par exemple, la moitié des enfants scolarisés ne sont pas capables de lire un texte simple. Comment agir dans ce cas ? Un facteur-clé semble être la motivation des enseignants, qui eux aussi souffrent d’absentéisme, et pas nécessairement à cause des vers intestinaux. En collaboration avec une ONG indienne, Seva Mandir, l’équipe d’Esther Duflo a mis en place un programme original dans le Rajasthan : chaque enseignant s’est vu confier un appareil-photo muni d’une fonction d’horodatage, qu’il devait utiliser pour prendre une photo de sa classe deux fois par jour. Il continuait à recevoir un salaire fixe, mais à partir de dix jours de présence, l’enseignant recevait un bonus pour chaque journée de travail supplémentaire. Ce programme a été testé dans 60 écoles pilote, qui ont aussitôt vu leur taux d’absentéisme être divisé par deux, et se stabiliser ensuite non seulement pendant la durée de l’étude mais même après. Les enseignants sont  satisfaits de ce programme, et les élèves en retirent un bénéfice réel en termes d’apprentissage.
 
Globalement, il apparaît que la motivation des enseignants, des parents et des enfants, à qui il arrive également de faire l’école buissonnière de façon significative, est un élément primordial, pas assez pris en compte jusqu’à présent. Esther Duflo en appelle dès lors à une vision moins idéaliste et plus concrète de l’éducation : "Il me semble qu’une première étape pour améliorer la qualité de l’enseignement consiste à changer l’école pour qu’enseignants et enfants trouvent du plaisir à s’y rendre, grâce à des programmes plus adaptés, mais aussi grâce à des jeux et des activités sportives. Bien évidemment, il ne s’agit pas de mettre en place une école "au rabais" pour les pauvres (ce que craignent enseignants et pédagogues lorsque est évoquée la simplification des programmes), mais une école qui admettrait la diversité de son public et saurait mettre l’accent sur les connaissances fondamentales, au lieu de tout promettre sur le papier pour ne rien réaliser dans les faits." Si le propos d’Esther Duflo vise avant tout les programmes d’éducation des pays en voie de développement, le lecteur occidental ne peut s’empêcher d’être convaincu par ses propositions et de souhaiter le même type de pragmatisme pour nos systèmes scolaires sclérosés.
 
La santé : importance du préventif, efficacité du particulier
 
Esther Duflo constate sobrement qu’"à tout âge, les pauvres meurent plus que les autres, même au sein d’un village", mais surtout que santé et pauvreté entretiennent un cercle vicieux qu’il est urgent de rompre : un problème de santé pouvant plonger une famille dans la pauvreté, et l’absence de ressources contribuant à détériorer la santé. Pour remédier à cette situation, Esther Duflo met en avant le rôle de la médecine préventive, très peu présente dans de nombreux pays en développement.

Or cette médecine préventive ne peut passer ni par le secteur privé – pas assez rentable – ni par un apprentissage spontané – au contraire d’une médecine curative, dont les effets sont visibles immédiatement, la mère qui vient de faire vacciner son enfant ne verra pas concrètement son enfant aller mieux, et n’attribuera pas forcément son absence de maladie ultérieure au vaccin. D’après Esther Duflo, seul un discours public crédible et efficace peut donc augmenter la part de la médecine préventive. Mais comment produire un tel discours ? Un premier aspect repose sur  la capacité à choisir le contrôle du risque plutôt que l’évitement. Ainsi, dans la lutte contre le SIDA en Afrique de l’est, Esther Duflo donne l’exemple du message préventif ABCD diffusé dans les écoles : "Abstain, Be faithful, use a Condom… or you Die". L’abstinence est bien sûr la seule pratique préventive qui soit efficace à 100%, mais dans la mesure où on ne peut pas convaincre tous les adolescents de s’y tenir, mieux vaut les encourager à adopter un comportement moins risqué (utiliser un préservatif), même si ce n’est pas le moins risqué. En matière de prévention, "le choix consiste soit à recommander un comportement plus sûr, mais plus difficile (voire impossible) à mettre en pratique, soit un comportement peut-être moins sûr, mais davantage à la portée des individus ciblés".

Un deuxième aspect d’un discours préventif efficace vient de la prise en compte du particulier. Ainsi, toujours dans le cas de la lutte contre le SIDA en Afrique, on constate que le taux d’infection des filles de 15 à 19 ans est 5 fois supérieur à celui des garçons du même âge. Cela est dû au fait que beaucoup des filles de cet âge ont des relations (non protégées) avec des hommes plus âgés, souvent mariés, qui en échange leur offrent des petits cadeaux, les aident à assumer leur scolarité, etc., et qui sont souvent plus infectés que les jeunes garçons. Prenant acte de cette situation, un programme spécifique a été mis en place au Kenya, Sugar Daddy, qui a pour cible des élèves de 15 ans et leur explique les taux de contamination par tranche d’âge, en mettant en particulier l’accent sur le fait que les hommes plus âgés avaient beaucoup plus de chances d’être infectés que les jeunes gens. Au bout d’un an, la fréquence des relations sexuelles avec un partenaire plus âgé avait baissé de deux tiers dans les classes concernées par le programme Sugar Daddy, et les taux de grossesse étaient également inférieurs par rapport à ceux des classes témoins (le nombre de grossesses étant un bon indicateur pour évaluer les rapports non protégés). Esther Duflo conclut : "Il semble donc qu’un message général affirmant que tout le monde est dangereux ne soit pas très utiles aux adolescentes, alors qu’un message beaucoup plus ciblé et pragmatique ("Méfie-toi des sugar daddies") permet de réduire l’incidence du comportement sexuel le plus dangereux du point de vue de la transmission du virus : les relations sexuelles non protégées entre partenaires d’âges différents. En bref, la diffusion d’une information méconnue et ciblée est efficace, mais des incantations générales ne le sont pas".
 
Redéfinir ce que la société attend des systèmes éducatifs et de santé

 
Après avoir passé en revue de nombreux autres programmes réussis liés à l’éducation et à la santé préventive (distribution de moustiquaires gratuites, récompenses quand une famille fait vacciner son enfant, etc.), Esther Duflo constate que "ces succès isolés forment un contraste étonnant avec les piètres performances de l’ensemble des institutions scolaires et de santé", échecs qu’elle attribue à deux facteurs principaux. Premièrement une certaine frilosité politique en matière d’éducation et de santé : "les innovations viennent rarement des gouvernements ou des organisations internationales, et plus souvent des ONG. […] De nombreux gouvernements sont désireux d’agir pour améliorer les systèmes d’éducation et de santé, mais, en l’absence de bonnes idées, l’inertie a tendance à l’emporter. Pourtant, tout laisse à penser que, s’il en existait, les Etats seraient prêts à les mettre en œuvre". Le deuxième facteur est nettement plus alarmant puisque plus structurel, qui remet en cause le concept même d’éducation et de santé. Esther Duflo soulève ici un point de contradiction qui est également valable dans nos pays développés : "l’école, qui s’est ouverte à une population large et diverse, prétend toujours former une élite. […] Aucune amélioration des systèmes éducatifs et de santé ne pourra se faire sans une meilleure définition de ce que la société en attend et sans une réorganisation générale autour de ces priorités. Tout promettre et ne rien réaliser ne peut que conduire à une désaffection, aussi bien des bénéficiaires que de ceux qui les servent, et une mission claire, peut contribuer, au contraire, à les motiver".

Le développement humain, qui passe par l’accroissement des capabilités reposant sur l’éducation et la santé, se trouve ainsi devoir autant à une évaluation micro-économique rigoureuse des programmes d’aide au développement, qu’à une modification en profondeur des paradigmes philosophiques qui dominent nos conceptions de l’apprentissage ou de l’équité.
 
 
Deuxième tome : La politique de l'autonomie
 
Le deuxième volet de Lutter contre la pauvreté interroge l’idée selon laquelle la lutte contre la pauvreté devrait in fine être confiée aux pauvres eux-mêmes, à travers d’une part l’analyse de la micro-finance, garantissant l’accès aux services financiers pour tous, et d’autre part l’examen des expériences de gouvernance décentralisée. Malgré la popularité grandissante de la micro-finance, due en particulier à celle du Prix Nobel de la paix Muhammed Yunus, Esther Duflo constate qu’il n’y avait pas, jusqu’à récemment, d’études d’impact rigoureuses et impartiales sur la micro-finance ou les processus de décentralisation. La question qui sous-tend ces pratiques est pourtant fondamentale : "peut-on confier aux pauvres tous les leviers de leur existence (depuis leur activité économique jusqu’à l’administration de leur village) sans courir en même temps le risque de les abandonner aux problèmes qui les assaillent ?"
 
La micro-finance, plus qu’une agence de prêt, moins qu’un miracle
 
Sans tomber jamais ni dans l’apologie aveugle ni dans la critique hargneuse, Esther Duflo dresse, en s’appuyant sur de nombreux exemples et études menés dans des contextes géographiques et politiques variés, un portrait tout en nuances des institutions de micro-finance, à l’inverse des nombreux discours qui les présentent souvent soit comme des instruments miraculeux soit comme des usuriers modernes. Pour évaluer l’impact du microcrédit, elle cite par exemple une étude   se basant sur les activités de l’institution de micro-finance indienne Spandana à Hyderabad, la capitale régionale de l’Andra Pradesh, qui montre la diversité des situations que recouvre la micro-finance. Le produit principal de Spandana (2 millions de clients, 297 millions de dollars de chiffre d’affaires) est un microcrédit en groupe avec responsabilité solidaire, prêts progressifs, et remboursements hebdomadaires. Le taux d’intérêt réel était de 20 % pendant la durée de l’étude, et les prêts sont exclusivement consentis à des femmes de 18 à 59 ans capables de se lancer dans une activité. En comparant des quartiers où ce produit a été proposé avec des quartiers où il ne l’a pas été, et en s’intéressant à l’utilisation de l’argent emprunté, l’étude a montré plusieurs choses.

Tout d’abord, malgré un budget important consacré à la publicité et au marketing, le taux de pénétration du microcrédit de Spandana est resté relativement faible (environ un quart des familles habitant dans un quartier où une agence Spandana avait été ouverte ont contracté un prêt, alors que Spandana tablait sur 80 % de pénétration) ; que ce soit parce que le remboursement hebdomadaire est trop contraignant, parce que la somme prêtée est trop faible ou pour d’autres raisons, on voit que "les produits de la micro-finance ne sont donc pas forcément adaptés à tout le monde. Ensuite, loin de l’idée que le microcrédit servirait principalement aux femmes à créer leur entreprise, il s’avère que seulement un microcrédit sur six a conduit au lancement d’une nouvelle activité. Les autres ayant servi à développer une entreprise déjà existante, à financer une consommation plus importante ou à rembourser une dette antérieure. Esther Duflo remarque par ailleurs qu’ "aucun effet n’a été constaté sur l’éducation, la santé, le pouvoir de décision des femmes ou tout indicateur autre que l’impact strictement économique". Elle ajoute : "Cela ne signifie pas que ces effets ne se feront pas sentir par la suite ; mais cela montre bien que, au moins à court terme, le microcrédit ne peut à lui seul remplacer les interventions dans ces domaines". Et de conclure : "Ni usure moderne, ni panacée, le microcrédit remplit tout simplement sa fonction : offrir la possibilité à des entrepreneurs potentiels, coupés du marché du crédit, de réaliser leur projet. Mais tout le monde n’étant pas un entrepreneur-né, le microcrédit ne peut être une solution universelle".
 
Gouvernance et corruption
 
C’est à peu près le même discours qui est tenu sur la gouvernance locale ou la démocratie participative : si le contrôle populaire peut être un moyen de réduire la corruption, il n’est pas suffisant, et la décentralisation ne saurait venir à bout de tous les maux.
 
La première difficulté pour qui veut lutter contre la corruption est de la quantifier, puisqu’elle est par nature illégale. Plusieurs méthodes ont ainsi été utilisées : organiser des visites surprises pour mesurer le taux d’absentéisme des fonctionnaires ou leur volonté de traiter un problème ; mettre en place des situations d’  "observation participante", par exemple en accompagnant un chauffeur de camion pour voir combien militaires et policiers lui extorquent ; ou encore comparer deux sources différentes afin d’identifier les fonds volatilisés. En Indonésie par exemple  , une équipe d’ingénieurs a réalisé des carottages sur des routes locales récemment construites afin d’évaluer la quantité de matériaux qui avait dû être nécessaire, et il s’est avéré que près d’un quart des matériaux avait été volé, ou jamais acheté. Pour lutter contre cette corruption, qui "naît dans l’écart qui existe entre un objectif social et la capacité individuelle de payer", les gouvernements et les institutions internationales misent aujourd’hui sur les premiers concernés, les usagers-citoyens, pour contrôler les résultats des actions qui leur sont destinées.

Si leur action semble insuffisante pour réduire la corruption, surtout quand celle-ci ne les affecte pas directement, il n’empêche que les électeurs sont capables et désireux de sanctionner les hommes politiques corrompus. On constate par exemple qu’au Brésil, où 60 municipalités sont choisies au hasard tous les mois pour subir un audit, dont les résultats sont ensuite largement diffusés, quand cet audit a lieu juste avant une élection, le maire sortant a près de deux fois moins de chances d’être réélu si l’audit a révélé des infractions. D’autres études menées en Inde ont conduit à des résultats similaires : quand les électeurs ont accès à l’information, ils pénalisent les candidats corrompus. Une loi garantissant le droit à l’information et l’existence d’organisations se chargeant de trouver les données et de les diffuser apparaissent donc comme des outils indispensables à la démocratie et à une bonne gouvernance. Cela est d’autant plus important que si la bonne gouvernance est primordiale pour lutter contre la pauvreté, la lutte contre la pauvreté apparaît comme étant également essentielle à la bonne gouvernance. Et les livres d’Esther Duflo essentiels à la compréhension de ces deux problématiques….

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