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Droit

Justice, une réforme manquée (1771-1774). Le Chancelier de Maupeou

Couverture ouvrage

Jean-Luc Chartier Jean Foyer (Prfacier)
Fayard , 347 pages

Justice et Ancien Régime : la réforme Maupeou, une chance gâchée (ou une occasion manquée)
[mercredi 03 fvrier 2010]


Clair et agréable à lire, ce livre retrace le destin malheureux d'une réforme cruciale de la justice royale engagée par le dernier chancelier de la monarchie.

La France, dont on dit qu’elle n’aime pas les réformes, a cependant conservé la mémoire de certains de ses grands réformateurs. L’Hôpital, Colbert, Turgot… font partie de ceux-là. Mais il en est un autre qui est injustement oublié, même de la part d’un public cultivé : René-Nicolas de Maupeou [prononcer "Maupou"], né en 1714 et mort en 1792, qui fut chancelier de France, ou si l’on préfère, ministre de la Justice, de 1768 à sa mort. Il n’eut l’exercice réel de ses fonctions que jusqu’en 1774, année de sa disgrâce, peu après l’avènement de Louis XVI. Son ministère a pourtant présidé à l’une des plus audacieuses et profondes réformes de la justice souveraine de l’Ancien Régime, probablement la "mère des réformes" qui eût pu sauver la monarchie (même si cette supputation reste toujours sujette à caution).

Les historiens n’ignorent bien sûr pas l’importance de Maupeou et de sa réforme. Des auteurs éminents, comme Jean Egret, Lucien Laugier ou Michel Antoine, ont rendu compte de son importance. Malgré cela, la parution chez Fayard en 2009 de l’ouvrage de Jean-Luc Chartier introduit par une préface du regretté Jean Foyer, ne sera sans doute pas de trop pour tenter de mieux faire connaître d’un public moins érudit cet épisode de l’histoire institutionnelle française.

Le moment s’y prête bien. Depuis de nombreuses années, la place de la justice et des magistrats dans l’édifice républicain suscite tensions et débats. On en connaît les termes : indépendance et impartialité d’un côté, exigence de légitimité démocratique et capacité du pouvoir élu à faire appliquer les lois et orienter les grandes politiques judiciaires de l’autre. A ce jour, aucune solution permettant de concilier parfaitement toutes ces exigences ne parvient à émerger. Et si l’histoire aidait, sinon à trouver des solutions toute prêtes, du moins à mieux comprendre la profondeur du débat ?

C’est ce pari que fait J.-L. Chartier, qui a qualité pour s’exprimer. Juriste, docteur en droit et avocat, il s’est signalé par la parution d’une biographie de Portalis ("père du Code civil") chez Fayard en 2004. Aujourd’hui, il publie donc une étude du ministère Maupeou, inscrite dans une perspective d’éclairage du présent, à raison sans doute. On ne peut en effet rien comprendre aux difficultés actuelles à penser le statut et les pouvoirs des juges, si l’on ne remonte pas à la crise de cette seconde moitié du XVIIIe siècle et à la solution radicale que lui apportera ensuite la Révolution. Il serait même possible de remonter encore plus haut , mais nous nous contenterons ici de la fin de l’Ancien Régime, là où l’opposition entre l’autorité royale et ses parlements atteignit son paroxysme.



Comprendre les enjeux de cette lutte et tenter d’en tirer des leçons pour notre temps se révèle pourtant périlleux. Le principal obstacle tient certainement au caractère très original des parlements de l’ancienne France, institutions assez déroutantes pour un regard présent qui ne peut les rapprocher d’aucune institution contemporaine. Juge judiciaire, juge constitutionnel, législateur, administrateur…, un parlement d’Ancien Régime est un peu tout cela à la fois, mais tantôt bien plus que cela et tantôt bien moins. C’est le principal reproche que l’on peut adresser à l’auteur : il ne restitue pas d’emblée l’originalité de ces parlements, alors que c’est essentiel pour comprendre la réforme Maupeou.

Rappelons donc brièvement que les parlements sont issus du sein même de la monarchie. Le premier d’entre eux est celui de Paris, qui à l’origine, au milieu du XIIIe siècle, n’est rien d’autre qu’une formation interne de la cour du Roi, chargée de l’assister et bientôt de le remplacer dans l’exercice de la justice . Peu à peu, il ne fera que s’institutionnaliser et se consolider. Au titre de la justice, première mission royale, le Parlement est aussi le conservateur des lois du roi, qu’il est chargé d’enregistrer et à cette occasion, de contrôler, en adressant, le cas échéant, d’humbles remontrances au roi. Celui-ci étant souverain peut toujours passer outre, en recourant de manière ultime à un lit de justice qui a pour effet de suspendre la délégation confiée aux magistrats du Parlement.

Mais ces remontrances, longtemps bien accueillies par les rois qui n’envisagèrent jamais de gouverner sans conseil, finirent par être utilisées comme moyen d’opposition à certains aspects de la politique royale, au plus tard à partir du XVIe siècle. De plus, la lourdeur de la procédure parlementaire, toute empreinte des formes judiciaires, convient de moins à moins à une monarchie qui se dilate et recherche davantage d’efficacité. Pour conduire les affaires gouvernementales, fiscales et administratives, celle-ci tendra donc à s’appuyer sur d’autres institutions, et au premier chef, le Conseil du Roi, appellation fort générale qui recouvre en réalité maintes subdivisions. En son sein, les bureaux du Contrôle général des finances ne cesseront de s’affirmer, surtout à partir de Colbert. De plus en plus, c’est d’une manière plus ou moins opaque – ce qui ne veut pas forcément dire injuste – que se décideront beaucoup d’affaires de la monarchie, par la voie d’arrêts du Conseil, non délibérés devant les parlements et qui sont en pratique le fait de quelques administrateurs seulement. Jamais les cours supérieures ou souveraines (autre appellation des parlements) n’accepteront ce qui signe leur déclassement dans l’ordre institutionnel monarchique, à travers une évolution plus que séculaire, bien mise en lumière par les travaux de l’historien Michel Antoine et dont les conclusions ne ressortent pas assez dans l’ouvrage de J.-L. Chartier.



C’est sur fond de ce décor que se joue la scène autrement bien décrite par l’auteur dans laquelle Maupeou mettra fin au harcèlement pratiqué par les magistrats des parlements à une monarchie longtemps patiente, mais désormais exténuée.

De prime abord, la qualité du personnage principal peut surprendre. Maupeou est un homme du sérail parlementaire, dans lequel ses aïeux se sont exercés. Le qualifier de traître à ses origines serait pourtant une erreur. Ce serait oublier que le milieu parlementaire n’est pas monolithique. De plus, son père occupait une fonction particulière au sein du parlement de Paris, celle de premier président, qui commandait une certaine modération et une qualité de médiateur entre l’autorité royale et les autres magistrats. J.-L. Chartier décrit bien la défiance et les contestations que Maupeou père et fils durent essuyer de la part de certains collègues "jusqu’au boutistes". Enfin, ce serait oublier que de façon générale, c’est toujours un peu contre lui-même et contre ses serviteurs, ou supposés tels, qu’un Etat se réforme.

En 1768, c’est un homme averti qui accède aux fonctions de chancelier, mais c’est le poids des circonstances qui déterminera en bonne part son audace ultérieure. Depuis plus de quatre ans, l’autorité royale est en butte à un conflit violent entre le duc d’Aiguillon, remarquable et efficace commandant de la province de Bretagne, et le parlement du même lieu, essentiellement à propos de la politique fiscale et de travaux publics conduite par le duc d’Aiguillon. Pour le gouvernement, cette affaire est la goutte d’eau qui fera déborder un vase déjà trop plein. J.-L. Chartier retrace méticuleusement le duel entre le duc d’Aiguillon et le procureur général du parlement de Rennes La Chalotais, duel qui se joue en deux temps : procès de La Chalotais d’abord, conclu sur une classique reculade de l’autorité royale, suivi du procès du duc d’Aiguillon, avec l’entrée dans le jeu du parlement de Paris. L’auteur restitue bien la complexité de l’affaire, qui ne réside pas dans une opposition bloc contre bloc. On relève ainsi quelques parlementaires plus modérés que d’autres, une noblesse bretonne partagée (elle ne suit pas le parlement de Rennes sur l’affaire des Jésuites) et un procureur général qui a ses entrées à la Cour du Roi (auprès de Choiseul). Il n’en demeure pas moins que cette affaire est plus qu’une querelle personnelle. Il s’agit bien d’une affaire d’Etat qui met en jeu l’autorité même du gouvernement royal.

On comprend donc la naïveté du duc d’Aiguillon, et peut-être des conseillers du Roi, qui au début, acceptent le principe du procès devant le parlement de Paris. Il était pourtant illusoire de vouloir faire régler une affaire gouvernementale et politique comme une simple affaire particulière, suivant les voies de l’Etat de justice. Maupeou le comprendra vite et bien plus tard, les Révolutionnaires et Bonaparte sauront en tirer les leçons, sans doute grâce à l’aide de Lebrun, ancien collaborateur de Maupeou, qui deviendra consul en l’an VIII. Il faut néanmoins rappeler que la nature du pouvoir royal se prêtait bien à cette confusion. Sous cet angle, c’est à tort que J.-L. Chartier parle de "pouvoir exécutif du roi" face au "pouvoir judiciaire des juges". Le roi reste un justicier, source de toute justice dans son royaume. Quand il intime l’ordre à son Parlement de cesser le procès du duc d’Aiguillon et casse ses arrêts, il ne faut pas y voir une intrusion du pouvoir politique et gouvernemental dans une affaire de justice. C’est l’autorité souveraine légitime en matière judiciaire qui reprend ses droits auprès de ceux qui ne sont que ses délégués, après avoir tacitement accepté leur "service". Là résidait toute la logique de l’Etat de justice.



Maupeou en saisira immédiatement les limites. A la tentative dérisoire d’obtenir un règlement judiciaire particulier de la part de ceux qui étaient finalement partie en l’affaire contre le roi, le chancelier substituera une solution institutionnelle globale. Tel est le sens de sa réforme, que J.-L. Chartier requalifie heureusement de "coup de majesté", en lieu et place de l’expression impropre et partiale de "coup d’Etat" parfois employée. Le processus est lancé à la fin de l’année 1770 et s’opère tout au long de l’année suivante. L’auteur défend la paternité de Maupeou sur cette réforme, qu’il conduira avec un sang froid et une assurance admirables. Le lecteur reste néanmoins sur sa faim quant à la raison profonde de ce dénouement. Louis XV est un roi âgé, en fin de règne, et qui a tant de fois reculé devant ses parlements. Pourquoi cet accès de fermeté et d’audace, si tard ? J.-L. Chartier se contente de mentionner la disgrâce de Choiseul, qui ouvre en effet la voie au projet de Maupeou. Mais ce n’est que le début de l’explication.

Pour le reste, le lecteur apprendra presque tout du contenu de la réforme. Son caractère global est bien mis en évidence  : la confiscation des charges parlementaires (moyennant indemnité), l’abolition de la vénalité dans l’accès aux fonctions judiciaires, la gratuité de la justice, la réduction drastique du ressort du parlement de Paris au profit des nouveaux conseils supérieurs, exclusivement dédiés à la fonction judiciaire souveraine, mais aussi la simplification des procédures et l’unification des professions judiciaires. On peut parler de "révolution" certes, mais J.-L. Chartier fait aussi ressortir son caractère modéré. Le pouvoir de remontrance du parlement de Paris n’est pas vraiment supprimé, mais simplement resserré dans des bornes admissibles pour l’autorité royale. On contemple également toute l’habileté et la finesse du chancelier dans l’application de la réforme dans les provinces, jouant des divisions locales et de la faible popularité des parlements. Enfin, il n’y a pas atteinte à l’indépendance de la magistrature dans l’exercice du cœur de sa fonction, la justice rendue aux particuliers, même si le roi reste toujours au sommet de la pyramide judiciaire. Maupeou ne cherchait qu’à réprimer les abus les plus criants dans le fonctionnement de la justice et à empêcher les intrusions outrancières des juges dans l’édiction des lois et la politique gouvernementale.

Concernant le point de vue parlementaire, qui, il est vrai, n’est pas l’objet de son livre, l’auteur se range derrière la thèse classique, et indéniable en bonne part, de parlementaires qui n’auraient été attachés qu’à défendre leurs privilèges. Peut-être pourrait-on aller plus loin et envisager, ne serait-ce qu’à titre d’hypothèse, une certaine sincérité des magistrats dans un discours qui aboutit finalement à détruire une légitimité monarchique, mais les maintint dans l’incapacité d’en définir une autre . C’est sûrement la principale leçon à méditer pour l’avenir : avant que de réclamer une indépendance, un corps doit s’assurer de sa légitimité. L’ouvrage de J.-L. Chartier contribue à cette réflexion sans l’épuiser. On en terminera la lecture par le compte rendu de sa réforme que Maupeou adressa au roi sous la Révolution, à la fin de sa vie, en forme de testament politique. Ce long texte manuscrit, au style élégant de cette fin du XVIIIe siècle, est retranscrit in extenso en annexe à la fin du livre.




De cette lecture, on ressort convaincu que Maupeou méritait la réhabilitation que Jean Foyer entreprit lorsqu’il était ministre, en ramenant de Versailles à la Chancellerie le portrait de Maupeou peint par Candin en 1836. Le personnage reste dans la mémoire comme une "mauvaise conscience" : mauvaise conscience de la justice bien sûr, mais aussi et surtout mauvaise conscience de la monarchie et de l’Etat, coupable d’une faiblesse mortelle, lorsque Louis XVI, à son avènement, rapporta une réforme qui avait déjà produit ses effets bienfaisants et en disgrâcia l’auteur. Une "mauvaise conscience" qu’il serait néanmoins utile d’expier aujourd’hui.

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