La notion de paysage est saisie par le droit à la fois objectivement et subjectivement, à la manière du tableau impressionniste de Monet illustrant la couverture du livre des universitaires occitans.

«  Paysage, de quoi es-tu le nom ?  » se demande un professeur de droit dans sa contribution au livre Le paysage en droit : vers un droit au paysage ? Codirigé par trois universitaires albigeois et toulousains, ce livre regroupe une vingtaine de contributions (dont deux en anglais) sur le thème du paysage saisi par le droit.

Rural ou forestier, fonds marins, ambiance nocturne, son, odeur : la notion de paysage est incontestablement rhizomique. Elle renvoie à des réalités multiples en fonction de l’espace auquel elle s’applique. Valeur commune universelle distincte de la «  nature  », objet convoité au contenu esthétique, culturel, historique et même mythologique, notion dynamique et évolutive éclatée entre bien commun et bien approprié, le paysage est «  la conceptualisation de ce que l’humain sent ou ressent quand il regarde son environnement proche  ». «  Pas de paysage sans observateur  », note un contributeur, dont l'analyse rejoint la définition du philosophe Jean-François Augoyard, pour qui la notion de paysage occidental et moderne «  paraît entièrement construite à partir d’une expérience du regard  ». 

Longtemps ignoré en tant qu’objet du droit, tardivement intégré dans le vocabulaire juridique, le paysage, dont le caractère subjectif et protéiforme rend difficile toute tentative de systématisation définitionnelle, souffre de définitions multiples. Toute son histoire sera le reflet de «  combats successifs  » entre différents ensembles professionnels, ou culturels, qui vont successivement chercher à se l’approprier. S’opposent ainsi le paysage romantique des peintres paysagistes et des poètes de la Renaissance au XIXe siècle, le paysage culturel et esthétique des historiens, le paysage vernaculaire, mythique, symbolique et sacré des communautés autochtones, le paysage naturel et menacé des associations, le paysage prosaïque des administrations et des professionnels de l’aménagement, ou encore le paysage écologique des scientifiques. Quid alors du paysage du juriste ?

La reconnaissance juridique de l’existence des paysages

Présentée de façon érudite et structurée par plusieurs contributeurs, l’histoire juridique du paysage conduira d’abord à une doctrine de la protection des paysages au nom de l’histoire, du patriotisme et de l’esthétisme. Né dans le langage de la peinture, le terme de «  paysage  » est façonné par trois logiques complémentaires (esthétique, économique et environnementale) qui se sont succédées sans se cannibaliser. Le déploiement de politiques publiques volontaristes en matière de paysages naturels suivra le mouvement ascendant des politiques environnementalistes érigées contre les méfaits de l’industrialisation. «  Témoignant d’un changement profond dans les relations homme-nature  », il prendra son essor à la fin des années 1960 et aboutira au transfert de l’administration du paysage du ministère de la Culture à celui de l’Environnement, créé en 1971.

Récente, l’émergence d’un statut juridique propre au paysage emprunte donc à une généalogie riche, «  mêlant à la fois des approches naturelles et culturelles  », notamment avec les concepts parents de sites (version protectionniste du paysage) et de monuments naturels (dont la notion témoigne du poids de la conception architecturale initiale). À la suite des législations relatives à la protection de la nature (les parcs naturels) et à l’aménagement de certains territoires spécifiques (lois Littoral et Montagne à la fin des années 1980), la loi du 8 janvier 1993 (dite loi «  Paysage  », aujourd’hui codifiée dans le code de l’environnement) mentionne officiellement le paysage pour la première fois, sans toutefois le définir. Le législateur saisit ici l’occasion de consacrer l’autonomie de la notion et permet de le prendre en compte dans toute sa diversité grâce à l’adoption de «  directives paysagères  ». De nombreux outils juridiques seront par ailleurs créés pour assurer une protection efficace aux espaces naturels (réserves naturelles, zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique, sites Natura 2000, …). Mais l’assemblage des différentes logiques propres à la préservation du paysage «  compliquera d’autant la mise en œuvre des politiques publiques paysagères  » en raison de la nécessaire mise en balance avec d’autres intérêts (aménagistes, économiques et sociaux ou touristiques par exemple).

Il faudra attendre la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de 2016 pour qu’en soit donnée une véritable définition, insérée dans le code de l’environnement et reprise par les documents d’urbanisme. La législation française aura donc autant traîné que peiné à octroyer une définition a priori consensuelle de cette notion vivante et évolutive. La patrimonialisation du paysage, démarche itérative s’il en est (il n’est protégé qu’en tant qu’il constitue un patrimoine et dès lors qu’il est patrimonialisé, il mérite protection), permet le passage d’un droit du paysage à un droit au paysage. Ces deux acceptions, parfois confondues, ont pourtant une portée différente, la seconde sous-entendant «  la création d’un droit réel, opposable aux individus et invocable devant les juridictions  ». À ce titre, un contributeur souligne la stratégie nationale pour les aires protégées qui vise, en plus de protéger 30 % du territoire et des espaces maritimes sous juridiction française, à placer 10 % du territoire et de ces espaces en zone de protection forte. Il s’agit, en somme, de préserver la biodiversité ou la carte postale grâce au droit. Il peut également s’agir de reconnaître à certains éléments de la Nature des «  droits  ».

Une contribution aussi originale qu’intéressante, mêlant philosophie juridique et anthropologie, traite du droit applicable aux sites autochtones, créations des dieux et héros culturels et rattachés à un monde tellurique, «  échappant à l’univers mythique pour participer de celui des hommes  ». Ils sont inscrits, pour certains d’entre eux, sur la liste du patrimoine mondial de l’Unesco en qualité de paysages culturels. Certes, cette inscription n’est, en soi, constitutive d’aucune forme de protection juridique, cette dernière échéant à l’État de localisation du site, concerné au premier chef. Ce faisant, on comprend que les droits de la nature trouvent aussi leur source dans «  la présence de valeurs spirituelles, métaphysiques ou psychiques  ».

Les formes juridiques de la préservation des paysages

Subjectivement, le paysage «  fait partie des éléments familiers de la vie quotidienne de chacun  ». Il est ainsi (avant tout ?) un «  lieu de vie  » qui ne saurait se résumer à ses seules dimensions culturelles et environnementales. «  Sa dimension sociale, sociétale est fondamentale  ». Le droit international, qui écarte d’emblée toute approche «  élitiste  » (pour reprendre le terme de Jacqueline Morand-Deviller) de la notion, en donne une définition, reprise en droit national par la loi du 8 août 2016. Le paysage est «  une partie du territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations  » (Convention du Conseil de l’Europe sur le paysage de juillet 2000, art. 1er). Cette définition sensitive porte sur les espaces naturels, ruraux, urbains et périurbains de terres ou d’eaux. Elle concerne aussi bien les paysages du quotidien, remarquables ou dégradés, qu’il faut, selon le cas, protéger, gérer, réparer, voire aménager. La préservation des paysages, qu’ils soient agricoles, littoraux, d’outre-mer, autochtones ou même «  énergétiques  » (pour reprendre le terme du géographe Martin J. Pasqualetti), sera donc tributaire des complexes arbitrages, encore imparfaits, réalisés entre le développement des activités humaines, la maîtrise de l’urbanisation (principale source d’altération substantielle du paysage) et de l’étalement urbain justifiant l’objectif de zéro artificialisation nette («  ZAN  ») et la protection des paysages. Le climat change, les paysages aussi.

Dans une acception plus «  élitiste  », le paysage est aussi un tableau qu’il convient de préserver de toute modification entropique, en particulier depuis que l’activité humaine lui cause des atteintes, certaines irréversibles. «  La distinction entre paysage remarquable et paysage ordinaire constitue une toile de fond de la tension entre l’immuabilité du paysage et sa nécessaire évolution au gré des interventions humaines  ». Autrement dit, le paysage remarquable serait vitrifié quand le paysage ordinaire serait évolutif. En tout état de cause, la protection du paysage fait intervenir tout à la fois des normes générales et des normes spécifiques selon le domaine (naturel, urbain, littoral, …). Par exemple, la protection des paysages maritimes est le fait d’instruments de droit commun (parcs nationaux et régionaux, réserves naturelles, sites Natura 2000, etc.) et de dispositions spécifiques (Loi littoral de 1986, création des parcs naturels matin en 2006, etc.).

Un contributeur note à ce titre, en matière de paysages ultramarins, plusieurs degrés d’autonomisation de la protection locale par rapport à la protection nationale : droit commun, droit commun adapté au contextes locaux (schémas d’aménagement régionaux), droit commun dépassé et enrichi par des exigences originales (paysages «  protégés  » du code de l’environnement polynésien en l’occurrence). Concernant les espaces littoraux, la loi Littoral (codifiée dans le code de l’urbanisme) prévoit spécifiquement la préservation d’espaces remarquables et «  apporte un statut protecteur aux paysages maritimes et littoraux  ». Mais on note aussi qu’en dépit de la protection ainsi instituée, le développement des énergies renouvelables n’a pas épargné les paysages maritimes. D’ailleurs les principaux enjeux actuels (en termes d’envergure des installations et du nombre de parcs souhaités par le gouvernement) se situent autour des énergies renouvelables en mer (ERM).

Une valorisation indirecte des paysages 

Selon un schéma classique lorsque le droit s’empare d’un nouvel objet, il cherche à en assurer, de façon téléologique, une protection nécessaire et suffisante au vu «  de sa fragilité et des menaces que les activités humaines peuvent ou lui ont déjà causé  ». Appliqué au paysage, l’insuffisance des politiques nationales face au défi de leur préservation a pu justifier le recours au droit international. Aussi note-t-on, avec tous les contributeurs, un foisonnement des instruments internationaux de protection des paysages. L’approche juridique supra-nationale inclut effectivement les paysages dans son champ normatif pour assurer la permanence de leur intégrité. Mais si le droit international fait de la notion un objet à part entière de ses règles, celle-ci n’est toutefois pas toujours un objet immédiat et premier de ses règles. En témoignent les premières conventions à se soucier du paysage, non pas per se mais «  en tant qu’élément de la biodiversité  » (Convention de Londres de 1933 et Convention de Washington de 1940). C’est également le cas lorsque sont en cause, dans les conventions internationales, des règles relatives aux droits humains et économiques.

La protection internationale des paysages se trouve alors «  fondue dans la prise en considération de dynamiques plus vastes : protection du patrimoine culturel, protection de l’environnement, de l’urbanisme et du cadre de vie  ». Elle se rencontre plus généralement au sein de sources conventionnelles prescrivant la protection d’un autre objet dont l’existence suppose de protéger également les paysages. Selon l’Unesco par exemple (recommandations adoptées par la Conférence générale), la protection lato sensu des paysages repose sur un faisceau d’obligations générales qui s’imposent aux États membres pour assurer la meilleure protection juridique possible des paysages inscrits sur la Liste du patrimoine mondial. La Convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel architectural de l’Europe (1985) impose une obligation relative aux abords des monuments. Les conventions de Paris et de Florence mettent quant à elles en œuvre des obligations à la charge des États «  qui dessinent un modèle général d’obligations conventionnelles  », consacrant pour la seconde un régime juridique de coopération verticale et horizontale, et consacrant par là un véritable droit du paysage. Plus généralement, la défense de l’intérêt général justifie la restriction par un État des droits de personnes privées sur un territoire si la protection du patrimoine paysager est en cause.

En droit national, le droit du patrimoine naturel et culturel tend à protéger des biens présentant un caractère exceptionnel ou remarquable. Beaucoup d’instruments à dimension spatiale assurent un rôle, direct et indirect, dans cette protection. La théorie dite «  du joyau et de l’écrin  » favorise à ce titre la préservation des paysages en étendant la protection aux alentours de biens et espaces protégés au titre du patrimoine culturel. Concernant par exemple les paysages en mer et sur le littoral, on note depuis 2006 une recrudescence de techniques inspirées de l’aménagement du territoire (contractualisation, programmes, chartes des parcs naturels, aires d’adhésion, etc.). La diversité des outils juridiques de protection rend ainsi compte de la «  richesse paysagère  » qu’il s’agit de préserver (comme dans le cas des paysages ultramarins), voire de protéger.

Une protection de tous les paysages

Les paysages ordinaires, ou du quotidien, sont multiples : des paysages littoraux (éventuellement terrestres, urbains, naturels et/ou maritimes), dont les règles de protection sont nombreuses et éclatées au sein de plusieurs codes (environnement et urbanisme, pour les principaux). Le recul du trait de côte (qui a fait perdre près de 30 km2 de terres) ayant provoqué une modification substantielle du paysage, un nombre conséquent de textes juridiques le prend aussi en compte au titre des «  risques climatiques modifiant le paysage  », que l’on tente de prévenir. Mais, s’interroge à juste titre une contributrice, «  comment prévoir l’imprévisible  » ?

Des paysages agricoles, ces parties de territoire ayant vocation à accueillir une activité agricole pérenne : ils revêtent à la fois une valeur esthétique et d’usage, et répondent à des enjeux environnementaux et socio-économiques qui remontent, pour certains, à la domestication de la nature 6000 ans avant notre ère. Une contributrice note, à ce titre, l’existence d’une influence réciproque des règles applicables à l’activité agricole et du droit applicable au paysage. On discerne avec une particulière acuité, pour les paysages agricoles, le changement de paradigme entre un paysage initialement perçu comme patrimoine commun de la nation et devant, à ce titre, être protégé et l’enrichissement subséquent progressif des règles de préservation des paysages (ici agricoles). La corrélation entre les paysages et la beauté se distend, nonobstant l’incontestable intérêt esthétique que peuvent revêtir certains paysages agricoles. La dimension esthétique sera alors préservée, au titre du droit de l’urbanisme, par certains dispositifs du règlement national d’urbanisme (RNU) et par les règles spécifiques des plans locaux d’urbanisme (PLU) relatives aux zones dites «  agricoles  » auxquelles sont associées un régime de constructibilité spécifique destiné à lutter contre l’urbanisation diffuse et le mitage. Au titre du droit rural, elles seront éventuellement classées en zone agricole protégée (ZAP). Cet objectif de protection s’est par ailleurs progressivement enrichi, dans le droit du paysage, d’un objectif de gestion, l’aménagement du paysage agricole constituant un véritable «  vecteur de développement territorial  ». 

Des paysages urbains, grands oubliés des études sur les paysages, qu’il convient de renouveler ou, à tout le moins, de remodeler pour les adapter aux changements climatiques (construction de pistes cyclables, élargissement de zones piétonnières, limitation des voitures, etc.) : ils sont devenus des items à part entière des politiques d’urbanisme, et font partie intégrante des paysages dont s’est emparé le droit à partir de 1993, en particulier le droit de l’urbanisme (lequel, prenant en compte toutes les dimensions spatiales, peut alors être requalifié de droit de l’orbanisme) et de l’aménagement. Tous les deux prennent en effet en compte des enjeux nouveaux liés à l’urbanisation massive du territoire national. Les nombreuses critiques faites à la «  France moche  », pour reprendre le célèbre titre d’un long article de Télérama de 2010, renforcent la nécessité de protection et de valorisation des paysages. Pourtant, comme l’observe pertinemment un contributeur, les «  boîtes à chaussures  » en entrée de ville sont toujours là en raison d’une législation d’aménagement commercial par trop laxiste et la végétalisation (immanquable source de bien-être et «  vecteur d’un droit au bonheur  ») fait cruellement défaut dans beaucoup de grandes villes. Sous le prisme urbanistique, l’observation des paysages est à la fois un objectif décliné dans les documents locaux d’urbanisme prenant en compte tous types de paysages dans leur dimension temporelle, pour «  penser l’esthétique du futur  » et un obstacle face aux autorisations d’urbanisme. En témoignent les forêts d’éoliennes, qui poussent par l’effet conjugué d’un droit de l’énergie en plein essor — lequel permet (en même temps qu’il régule) l’implantation d’équipements d’énergie renouvelable, par ailleurs accélérée depuis une loi du 10 mars 2023 (dite ENR) — et d’un droit de l’environnement permissif.

Les installations éoliennes justement, font l’objet de larges développements dans plusieurs contributions, ici sur un plan urbanistique, là sous le prisme environnemental, partout sous l’angle esthétique. Le législateur comme la jurisprudence ont (vainement) tenté une conciliation entre l’accélération de la production d’énergies renouvelables (objectif national de production d’ici à 2050) et la préservation des paysages. Le premier insère dans le code de l’environnement la notion (d’abord jurisprudentielle) de «  saturation visuelle  » destinée à protéger les paysages face à la multiplication des ventilateurs géants. La seconde développe de pléthoriques concepts prétoriens novateurs, dans le but d’équilibrer la balance entre l’insertion paysagère et la saturation paysagère.