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Quel avenir pour le Grand Paris ? Entretien avec Philippe Subra
[mardi 30 octobre 2012 - 09:00]

Dans cet entretien, réalisé par Damien Augias, Philippe Subra évoque les enjeux du Grand Paris à l'occasion de la sortie de son ouvrage Le Grand Paris. Géopolitique d'une ville mondiale (Armand Colin, octobre 2012). Urbaniste de formation, professeur à l'Institut français de géopolitique (Université Paris 8 – Saint-Denis), membre du comité de rédaction de la revue Hérodote , il s'intéresse dans ses recherches aux grandes questions de la "région capitale" (gouvernance, transports, aménagement et développement local) et analyse ses perspectives nouvelles, issues en particulier de l'alternance politique au niveau national.

En effet, François Hollande, reçu par Bertrand Delanoë à l’Hôtel de Ville de Paris le 15 mai dernier, avait déclaré : “Je prends un engagement, celui de créer les conditions nécessaires à l’émergence d’une métropole parisienne capable d’affronter, à l’échelle pertinente, tous les défis qui se présentent à elle”. Trois ans après le discours de Nicolas Sarkozy, le 29 avril 2009, à la Cité de l’architecture et du patrimoine, son successeur à l’Elysée affirmait vouloir s'attaquer au "serpent de mer" du Grand Paris.
Désormais, la ministre de l’égalité des territoires et du logement, Cécile Duflot, est chargée de réaliser ce projet qui avait donné lieu à la loi du 3 juin 2010 et à un accord entre l’Etat et la région Ile-de-France pour la mise en œuvre d’un plan de transports. Celui-ci prévoyait un métro circulaire (le Grand Paris Express) de 144 km autour de Paris, par l'intermédiaire de la Société du Grand Paris (aux mains de l'Etat), et des travaux débutant fin 2013. Parallèlement, un syndicat mixte regroupant 203 collectivités franciliennes , Paris Métropole, à l'initiative notamment de Pierre Mansat, adjoint au maire de Paris, s'est constitué et il a principalement joué jusqu’à présent le rôle d’un forum de discussion et de rencontre entre élus. Les perspectives nouvelles pour le Grand Paris semblent aujourd'hui incertaines car jusqu’ici, les écologistes se sont démarqués des positions du PS, principalement en matière de transports mais aussi au sujet de l'aménagement métropolitain.

Nonfiction.fr  - Après l'alternance, dans un climat de restrictions budgétaires importantes, où le projet de "Grand Paris" en est-il aujourd'hui, tant du point de vue institutionnel  qu'opérationnel  ?

Philippe Subra - Ce sont deux questions assez différentes. Du point de vue du projet de transports, il est évident que le contexte général de crise des finances publiques aura un impact, qui peut être diminué par le recours à d'autres sources de financements (Banque européenne d'investissement notamment). Néanmoins, on commence à parler de délais supplémentaires pour réaliser le nouveau métro, le Grand Paris Express, et éventuellement de la mise à plat de certains des éléments qui le composent. Aujourd'hui, personne ne parle d'abandon, la pression des élus locaux est très forte et le scénario le plus vraisemblable est que cela prenne plus de temps que prévu initialement et qu'il faille donc décider ce que l'on réalise en priorité.

Sur la question de la gouvernance, ce n'est pas tellement l'aspect financier qui va peser. Le gouvernement, en l’occurrence Marylise Lebranchu, qui est ministre de la décentralisation, est en train de travailler à des modifications de la réforme territoriale du gouvernement précédent. On sait que cela va notamment se traduire par la suppression du conseiller territorial [élu siégeant à la fois au Conseil général et au Conseil régional], qui n'aura donc pas vu le jour. Il y aura aussi probablement un volet sur le Grand Paris sur l'aspect de la gouvernance institutionnelle, bien qu'on sache aujourd'hui extrêmement peu de choses sur les réflexions de la ministre par rapport à ce sujet.

Du côté des élus locaux, Paris Métropole a publié un "Livre Vert" il y a quelques mois, qui est une sorte de mise à plat des accords entre élus sur les grandes priorités du projet (ce que certains appellent le "socle commun"). Ce syndicat mixte a lancé une grande opération de débats publics, avec une trentaine de réunions dans toute l'agglomération pour dialoguer avec la population et les acteurs de la société civile. Il ressort de cela trois scénarios possibles qui sont par ordre d'intégration croissante  : 1- "la métropole concertée", fondée sur une coopération légère entre les collectivités existantes ; 2- "la métropole confédérée", avec des pôles métropolitains ; 3- "la métropole intégrée", qui s'apparente à la solution envisagée par Jean-Marc Ayrault pour Marseille (une seule Communauté urbaine, avec des pouvoirs renforcés par rapport à une intercommunalité traditionnelle). On ne sait pas ce que l'Etat va proposer, les élus sont partagés, avec sans doute une majorité favorable à la solution intermédiaire.

Vous aviez écrit il y a trois ans un ouvrage déjà consacré à la question du Grand Paris . Depuis lors, beaucoup de choses semblent avoir changé. Que va devenir Paris Métropole ?

Cela dépend justement des décisions qui seront adoptées en termes de gouvernance. Paris Métropole, c'est un forum de discussion, ce n'est pas un lieu de décision et d'arbitrage. Si c’est une communauté urbaine renforcée (une métropole) qui voit le jour, Paris Métropole n'aura plus guère de sens. Si on n'en reste à une version de coopération légère, Paris Métropole pourra très bien être le lieu de cette élaboration, éventuellement en modifiant les statuts. Pour le moment, le principal acquis de Paris Métropole, qui n'est pas négligeable, est que les élus franciliens ont appris à se connaître et à travailler ensemble autour d'une vision plus ou moins partagée.

De manière anecdotique mais non sans intérêt, le maire de Neuilly-sur-Seine n'avait évidemment jamais mis les pieds à Clichy-sous-Bois, il y a récemment rencontré son homologue et ils ont discuté entre collègues de leurs problèmes respectifs, qui ne sont bien entendu pas les mêmes. Les élus ont commencé à prendre en compte les priorités des uns et des autres et à penser un destin commun. C'est à la fois peu de choses si on compare cette situation avec ce qu'il se passe dans les Communautés urbaines depuis des décennies en province mais, comme on est dans un territoire qui est très complexe, avec de forts enjeux de géopolitique et de pouvoir, c'est une première étape qui était absolument nécessaire.

En quoi l'appartenance à Europe Ecologie Les Verts de la ministre de l'égalité des territoires et du logement, Cécile Duflot (en charge du projet de Grand Paris, d'après les décrets d'attribution), change-t-elle la donne ? Les socialistes et les écologistes sont-ils fondamentalement sur la même ligne concernant l'aménagement du territoire en général et celui de la région capitale en particulier ?

Il suffit d'aller du côté de Nantes pour avoir la réponse [forte opposition des écologistes à l’implantation de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes]... Ils ont des désaccords qui sont importants. D'ailleurs, Cécile Duflot et le groupe des Verts au Conseil régional d'Ile-de-France étaient en pointe contre le projet de Grand Paris de Christian Blanc, ancien secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale.

Cela dit, je ne suis pas sûr que cela ait beaucoup d'importance aujourd'hui. Ce n'est pas Cécile Duflot qui a en charge le volet gouvernance, elle a dans son portefeuille ministériel le projet qui concerne principalement les transports en commun, ce qui est tout de même largement acceptable par des écologistes. C'est par ailleurs un projet de développement urbain autour des futures gares de ce réseau de transports en commun, dans un esprit de densification de l’agglomération (réclamée par ailleurs par les écologistes), et qui est soutenu fortement par les élus locaux. Sur d'autres dossiers, la discipline budgétaire européenne en particulier, on a vu par ailleurs que les ministres écologistes, plutôt que de se mettre en porte-à-faux par rapport au gouvernement, préféraient s'abstenir de toute déclaration.

Les divergences entre écologistes et socialistes sur le Grand Paris peuvent donc avoir des effets à la marge mais n'auront pas pour conséquence de remettre en cause fondamentalement les projets.

La Société du Grand Paris, créée sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy dans le but de déployer le projet de transports "Grand Paris Express", risque-t-elle d'être une coquille vide, au vu du nouveau contexte politique et budgétaire ? Quel rôle est-il désormais prévu pour les contrats de développement territorial (entre l'Etat et les collectivités concernées par l'implantation des nouvelles gares), créés par la loi du 3 juin 2010 ?

Aujourd'hui, les contrats de développement territorial satisfont tout le monde car les élus locaux souhaitent que leurs projets soient actés de manière contractuelle avec l'Etat. Je crois donc qu'ils ne seront pas remis en cause par le gouvernement, même s'il peut infléchir sur le contenu des contrats qui sont actuellement en cours de négociation avec les collectivités territoriales concernées. Pour le moment, il y a seulement des accords-cadres qui ont un valeur politique certaine, mais qui n'ont pas de valeur juridique.

La Société du Grand Paris est le seul maître d'ouvrage du futur réseau. Le fait que ce réseau soit réalisé plus lentement et avec d'autres sources de financements que celles qui étaient prévues ne remet pas en cause l'existence de cet établissement public. Peut-être y aura-t-il fusion avec le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF, qui gère le réseau existant) mais je n'y crois pas énormément, ne serait-ce que parce que la Société du Grand Paris est un outil conçu pour être aux mains de l'Etat. Maintenant que la gauche est au gouvernement, on ne voit pas pourquoi elle se priverait de cet outil qu'elle contrôle. Et puis les institutions disparaissent difficilement dans ce pays...

A propos de la "gouvernance" du Grand Paris, l'enjeu se situe aujourd'hui entre des projets flous de communauté urbaine unique et une tendance empirique de développement des intercommunalités en Ile-de-France, selon la "théorie de la marguerite" de Patrick Braouezec , les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) formant autant de "pétales" autour du cœur urbain qu'est la capitale. Cela va-t-il continuer à être une réalité ou se dirige-t-on à terme vers une Communauté urbaine du Grand Paris, éventuellement par l'intermédiaire de Paris Métropole ?

A court terme, je n'y crois pas vraiment mais à long terme tout est possible. La question de la gouvernance ne doit pas être posée sous l'angle de la "bonne gouvernance", même si cela paraît relever du bon sens. Il n'y a pas de bonne réponse en soi en termes de gouvernance, de même qu'il n'y a pas de "bonne" politique d'aménagement du territoire en soi. Il n'y a de "bonne" politique qu'en fonction de l'acteur qui se pose la question.

Une "bonne" politique d'aménagement est en réalité une politique qui permet de répondre aux problèmes que l'on juge prioritaires. Si l'on est un élu des Hauts-de-Seine ou un élu de Seine-Saint-Denis, on n’aura pas la même manière de voir les choses. Et le bon système de gouvernance est celui qui permet de mettre en œuvre les politiques d'aménagement jugées pertinentes et prioritaires par les acteurs en question, qui ne sont pas forcément d'accord.

D'autre part, la gouvernance doit être vue sous l'angle de la faisabilité. Un "bon" système de gouvernance est un système qui peut être mis en place. Un système théorique, qui ne peut pas être mis en œuvre car il se heurte à des résistances trop importantes, n'a strictement aucun intérêt, c'est une posture. Pas une stratégie pour le territoire. Aujourd'hui, le consensus est assez large entre élus locaux pour refuser une Communauté urbaine – mais peut-être l'Etat l'imposera-t-il ? – et pour préférer une solution qui leur laisse une marge de pouvoir importante.

Que pensez-vous de la proposition de l'ancien président PS du Conseil général de la Seine-Saint-Denis, Claude Bartolone, qui préconise dans le projet de "Livre vert de la gouvernance" établi par Paris-Métropole la fusion des départements de Paris et de la petite couronne et la création d’une communauté urbaine couvrant le cœur de l’agglomération, avec des compétences en matière d’habitat et de développement  ? Est-ce réalisable ? Ne peut-on pas croire, comme Pierre Mansat, que cela aboutirait à créer, selon ses termes, un "monstre bureaucratique de 7 millions d’habitants" ?

Cette proposition, qui était d'ailleurs auparavant celle d'un sénateur UMP de la Seine-Saint-Denis, Philippe Dallier, correspond aux besoins et aux impératifs particuliers d'une collectivité territoriale qui est en très grande difficulté financière. Cela ne correspond pas en revanche aux impératifs d'autres composantes de la petite couronne : les Hauts-de-Seine, bien évidemment, ne sont pas dans la même situation puisque c'est précisément ce territoire (et Paris) qui serait ponctionné pour combler le trou financier de la Seine-Saint-Denis. La faisabilité politique de cette proposition me semble donc faible.

Par ailleurs, son autre défaut est qu'elle laisse de côté la grande couronne. Or les frontières entre grande et petite couronne sont assez artificielles. Du pointe de vue urbain, Argenteuil (Val d'Oise) fait partie de la zone dense de l'agglomération, alors que le nord-est de la Seine-Saint-Denis, qui est assez périurbain, devrait faire partie de la grande couronne.

Une solution de coopération n'a donc de sens que si elle est à l'échelle de la métropole dans son ensemble. Un autre obstacle réside dans le fait que le Conseil régional d'Ile-de-France s'opposerait à une Communauté urbaine qui le viderait d'une importante partie de ses prérogatives.

Que vous inspire le projet "Seine Métropole" d'Antoine Grumbach qui, sur le modèle londonien et de la Tamise notamment, a proposé lors de la consultation de 2009 d'ouvrir davantage Paris vers la mer et l'estuaire de la Seine, jusqu'au Havre en passant par Rouen et la Confluence Seine-Oise ?

Ce projet peut s'appuyer sur la vision que Napoléon avait de l'aménagement de Paris ("Paris, Rouen, Le Havre forment une même ville dont la Seine est la grand-rue") mais, que je sache, il ne connaissait pas très bien la situation actuelle de la métropole parisienne !

Londres est beaucoup plus proche de la mer et Londres est un port, ce que Paris n'est pas (en tout cas pas un port maritime). Un tel aménagement pour l'aire métropolitaine parisienne signifierait des coûts absolument considérables puisqu'il s'agirait d'un aménagement linéaire sur une très grande distance. C'est donc à la fois une idée séduisante et une idée qui n'a aucune chance d'être mise en œuvre.

Aujourd'hui, on se dirige bien plus vers une métropole compacte que vers une aire urbaine Paris-Rouen-Le Havre. De plus, la ligne à grande vitesse Paris-Normandie a actuellement du plomb dans l'aile... Il s'agira certainement d'un des premiers projets abandonnés en raison de la crise des finances publiques alors qu'il figure dans le schéma national d'infrastructures de transports, adopté en 2011.

Dans un avenir plus lointain, à partir de quand considérez-vous que l'aménagement concret (en termes de projets urbains) va se poser dans une perspective métropolitaine du Grand Paris, comme on a pu l'appréhender de manière très virtuelle lors de la consultation internationale de 2009 ?

C'est déjà le cas, il existe certains projets qui ont été pensés il y a quelques années et qui s'inscrivent dans un cadre métropolitain. La Plaine Saint-Denis, le projet des docks de Saint-Ouen (avec la Cité du Cinéma de Luc Besson), le départ vers la proche banlieue nord ou est d'un certain nombre de sièges sociaux, tout cela est le signe qu'il existe un mouvement extrêmement profond et très spectaculaire d'aménagement et de redéfinition de l'espace métropolitain. On le retrouve aussi au niveau des populations, les classes moyennes s'installent de plus en plus au-delà du périphérique  vers l'est (Montreuil), vers le nord aussi (Aubervilliers). C'est un mouvement qui va prendre des années, qui va en partie s'appuyer sur des projets d'aménagement mais aussi sur des initiatives des populations ou des grandes entreprises.

Concernant le projet global, savoir si les projets liés aux contrats de développement territorial vont être mis en œuvre tôt au tard va dépendre en grande partie du rythme de réalisation du Grand Paris Express, parce que c'est ce réseau qui va faire entrer ces territoires de manière durable dans un fonctionnement métropolitain. Certains le sont déjà (la Plaine Saint-Denis est déjà très bien desservie) mais dans d'autres cas, l'arrivée du Grand Paris Express va vraiment totalement changer la donne.

Pour le Plateau de Saclay, en particulier ?

Le Plateau de Saclay est déjà intégré dans un fonctionnement métropolitain et l'amélioration des dessertes peut fortement accentuer cette tendance. Mais c'est un territoire très complexe, très conflictuel, entre la Communauté d'agglomération du Plateau de Saclay, dont le président est devenu ministre délégué à la ville (François Lamy) et l'établissement public de Paris-Saclay (dirigé par Pierre Veltz), créé par la loi sur le Grand Paris. Les choses ne semblent pas encore tranchées.

A propos de François Lamy, ministre délégué à la ville, comment la politique de la ville doit-elle s'intégrer au projet de Grand Paris ?

Ce que l'on sait des projets du ministre, pour l'instant, c'est qu'il veut concentrer les moyens sur les quartiers les plus en difficulté, ce qu'il a récemment expliqué lors d'une réunion des acteurs de la politique de la ville à Roubaix. Cela va signifier que certains quartiers en Ile-de-France qui bénéficiaient des crédits de la politique de la ville ne vont plus y être éligibles – ce sera donc aux intercommunalités, notamment, de prendre le relais ou par le biais des crédits des contrats de développement territorial dans le cas des territoires concernés par les nouvelles gares – et, à l'inverse, d'autres territoires franciliens, notamment la Seine-Saint-Denis mais pas seulement, vont bénéficier d'un effort supplémentaire.

Dans le projet élaboré par Christian Blanc, c'est une dimension qui n'était pas totalement absente puisque, pour des raisons à mon avis essentiellement tactiques (afin de réfuter la thèse d'un réseau de transports essentiellement fait pour les riches), il avait prévu une boucle dans le nord et l'est de la Seine-Saint-Denis, desservant des villes comme Tremblay-en-France ou Clichy-sous-Bois et Montfermeil. Cela va permettre un certain désenclavement des ces territoires, notamment sur le plan de l'habitat et de l'équipement. Il y a donc une synergie certaine entre le projet du Grand Paris et les objectifs de la politique de la ville.

Peut-il exister un acteur unique concernant le logement pour le Grand Paris ?

Aujourd'hui, il existe en effet plusieurs acteurs (l'Etat, les offices publics HLM, les promoteurs), or le logement ne peut pas être abordé autrement que de manière globale. Le haut niveau des prix sur le marché fait porter un grande partie de la demande sur le logement social et s'il y a une offre massive sur le marché privé à des prix acceptables, la pression sur le parc social diminue, les deux dimensions sont donc extrêmement interdépendantes. A l'inverse, en raison de la dégradation du parc social, certaines populations vont de plus en plus vers le parc privé. On ne peut donc pas concevoir une politique du logement sans prendre en compte ces deux aspects.

Mais c'est bien une question métropolitaine car le marché fonctionne à l’échelle métropolitaine et le bassin de logement est lui aussi métropolitain, avec bien entendu des sous-bassins (mais pas forcément très distincts). Il existe bien entendu des segments de marché mais la réalité est bien métropolitaine. Agir sur le logement, c'est donc agir à l'échelle de la métropole. Sans doute un acteur régulateur est-il nécessaire mais cela ne suffira pas. Tout aussi importante que la question de la régulation est celle de la réforme de l'article 55 de la loi SRU [loi solidarité et renouvellement urbain, votée en 2000, incitant notamment les communes importantes à construire 20% de logements sociaux], pas tant dans l'augmentation du quota (de 20 à 25 %) que dans la mise en œuvre d'une politique de sanction financière qui soit réellement efficace.

Il ne faut pas oublier également que le logement a des conséquences multiples, c'est le facteur principal de la ségrégation sociale et ethnique dans l'agglomération. Agir sur le logement est donc absolument capital à l'échelle du Grand Paris. Il n'y aura pas de politique métropolitaine sans une politique extrêmement volontariste et massive sur le logement .

 

Damien AUGIAS
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2 commentaires

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DA

14/11/12 10:10
@armando : La recension du livre que vous signalez est accessible sur le site à l'adresse suivante : http://www.nonfiction.fr/article-6219-le_grand_paris_a_la_loupe_des_urbanistes.htm
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armando

30/10/12 10:03
A en juger par votre article, ce livre de Philippe Subra est certes intéressant, mais pour aborder le sujet du Grand Paris avec davantage de recul, je recommande le livre "Grand Paris - sortir des illusions, approfondir les ambitions", publié le 20 septembre dernier par Jean-Pierre Orfeuil et Marc Wiel aux éditions Scrineo : http://www.scrineo.fr/f/index.php?sp=liv&livre_id=176. Selon Pierre Mansat, qui l'a préfacé, c'est un livre qui gratte : http://www.pierremansat.com/article-un-livre-qui-gratte-grand-paris-sortir-des-illusions-approfondir-les-ambitions-111368958.html.

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