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ACTUEL MOYEN ÂGE (49) – Trop de fonctionnaires ?
[jeudi 15 décembre 2016 - 15:00]

Tous les jeudis, Nonfiction vous propose un Actuel Moyen Âge. Aujourd'hui trop de fonctionnaires ? Ou pourquoi choisir quel secteur privatiser, c’est choisir l’Etat que nous voulons pour demain.

 

Depuis que François Fillon a été élu à la primaire des Républicains avec, entre autres, la promesse de réduire de 500 000 le nombre de fonctionnaires durant son quinquennat, la question est relancée dans les médias : y a-t-il trop de fonctionnaires en France ?  Evidemment la question n’est pas celle de la suradministration : droite comme gauche tendent même à se rejoindre sur la nécessité d’embaucher dans les secteurs de l’éducation   et de la défense. La vraie question, c’est celle du prix : pouvons-nous toujours – Français du XXIe siècle – nous permettre les services que l’Etat nous délivre depuis notre naissance ?

 

Trop, c’est combien ?

 

Entre trop et pas assez, comment savoir où placer le curseur ? On adopte souvent l’angle de la comparaison avec l’international : en effet, le nombre de fonctionnaire par habitant resterait dans la moyenne des pays de l’OCDE, tandis que ce qui pèserait vraiment sur le budget serait le poids de l’emploi public en général. Pourquoi ne pas tenter aussi une comparaison avec le passé ? Depuis quand, exactement, y a-t-il trop de fonctionnaires ?

 

Charles VI exagère

 

Figurez-vous la scène : nous sommes à l’extrême fin du XIVe siècle, dans une des rares périodes d’accalmie de la guerre de Cent Ans, et le roi de France Charles VI le fou, pas encore fou à ce moment-là, écoute les doléances de ses sujets. Et ses sujets se plaignent, comme à chaque fois, qu’il y a trop d’officiers royaux : trop de sergents, trop de prévôts, trop de juges royaux. À la fin du XIVe siècle, il y a déjà trop de fonctionnaires.

Ils coûtent cher, ils ne sont pas efficaces, parfois aussi ils sont absents. Dans une économie où le patrimoine joue un rôle essentiel, cette nouvelle catégorie de salariés inspire la méfiance : la population les appelle les « chaperons fourrés », les nobles dénoncent l'apparition de parasites nouveaux-venus.  Et Charles VI, pas si fou, ordonne une enquête générale sur les officiers royaux : il rappelle à ceux-ci l’obligation de résidence, interdit les cumuls de charge... Le roi tente de contenter, autant que possible, les plaintes formulées.

Couverture de Valeurs actuelles de cette semaine...

 

Et l’État fut

 

Charles VI n’obtempère pas par sympathie particulière envers les représentants des trois états, noblesse, clergé et tiers-état, qu’il a face à lui. Il le fait par nécessité : il doit obtenir l’autorisation des assemblées des états à chaque fois qu’il faut lever un impôt – c'est cette même assemblée qui, après ne s’être plus réunie pendant plusieurs siècles, sera convoquée par Louis XVI en 1789... Donc pas question de snober leurs demandes.

Pourtant, malgré les enquêtes répétées, le nombre d’officiers va s’accroitre. Les institutions royales sont en train de se mettre en place : c’est un mouvement qui s’est engagé sous le règne de saint Louis, voire même dès Philippe Auguste , fin du XIIe - début du XIIIe siècle. C’est ce même mouvement qui crée l’État, en centralisant entre les mains d’un seul – le roi – un pouvoir qui revenait auparavant aux seigneurs sur leurs territoires. Or sans officiers royaux, pas d’État.

 

Mais qui sont les officiers royaux ?

 

Officiers, juges, gens des comptes et gens du parlement, et cætera… Les ordonnances que lance Charles VI pour remettre sous contrôle ses hommes n’ont pas de terme uni pour désigner le groupe socialement disparate et géographiquement éclaté que constituent ces premiers fonctionnaires. Alors il procède par liste, ce qui permet de conserver un certain flou.

Car ce développement encore balbutiant de la fonction publique, c’est aussi l’apparition d’une catégorie sociale particulière, nouvelle, qui dépasse la tripartition de la société entre ceux qui combattent, ceux qui prient et ceux qui travaillent.

Parmi les officiers royaux, on compte aussi bien des clercs que des petits nobles et des gens d’origine plus modeste. Leur seul point commun est que tous ont fait des études, essentiellement des études de droit. Pas de concours, mais déjà des carrières à échelon, gradatim, où apparait la notion d'ancienneté. La recommandation des grands compte encore beaucoup, ce qui pose des problèmes de clientélisme (qui n'ont pas disparu aujourd'hui). Il n’empêche : pour certains, c’est la possibilité d’une ascension sociale qui aurait été autrement inimaginable. Et pour le roi, la possibilité d’un gouvernement plus stable, moins dépendant des luttes de faction.

 

Qui a peur des fonctionnaires ?

 

Évidemment, les seigneurs sont les grands perdants de ces évolutions. Face aux hommes du roi, sur lesquels ils n’ont théoriquement pas de pouvoir, ils doivent défendre leurs tribunaux seigneuriaux et leur fiscalité propre. Et les voilà qui développent, eux aussi, de nouvelles institutions et de nouveaux offices. Bourgogne, Bretagne, Bourbonnais et d’autres créent leur propre chambre des compte, leur propre parlement... et ils recrutent pour les faire tourner des profils assez similaires à celui des officiers royaux.

Un mouvement de bureaucratisation est en marche, permis par la diffusion de la culture de l’écrit, largement adopté parce que réellement efficace. À la fin du XIVe siècle, il y a peut-être trop de fonctionnaires, mais il est devenu impensable de les supprimer.

 

Où s’arrêtent les fonctions régaliennes ?

 

L’histoire de l’État est imbriquée dans celle de la fonction publique. Bien sûr il n’y a pas de système parfait, et la forme politique que se donnent les sociétés est toujours appelée à évoluer. Entre autres parce que nous ne connaitrons plus les années de richesse qu’a connu la génération née après la seconde guerre mondiale.

Cependant les fonctionnaires, comme les critiques à leur égard, viennent de loin. Ce sont des constructions anciennes, qui résultent d’un pouvoir étatique gagné pas à pas sur d’autres formes de pouvoir. Privatiser certains secteurs, ce n’est pas juste faire des économies à court-terme, c’est redonner à plus long terme certains espaces à d’autres formes de pouvoir qui sauront les occuper rapidement. Il n’est pas dit qu’elles en feront un mauvais usage, les choses ne sont pas noires ou blanches, mais elles ne les occuperont pas machinalement, sans en orienter le fonctionnement.

 

Pour aller plus loin :

- Marcel Pinet (dir.), Histoire de la fonction publique. Tome 1, Pierre Riché, Eric Bournazel, Françoise Autrand, Des origines au XVe siècle, Paris, 1993

- Olivier Mattéoni, Servir le prince : les officiers des ducs Bourbon à la fin du Moyen Âge, Paris, Publications de la Sorbonne, 1998

- Françoise Autrand, « Offices et officiers royaux en France sous Charles VI », Revue Historique, T.242, 1969, p. 285–338.

- Marie Dejoux, Les Enquêtes de saint Louis. Gouverner et sauver son âme, Paris, Presses universitaires de France, 2014.

- Sur les risques de la privatisation de certains secteurs de la santé : https://www.youtube.com/watch?v=ahWgxw9E_h4.

 

 

Vous pouvez retrouver tous les articles de cette série sur le site Actuel Moyen Âge.

 

 

Pauline GUéNA

1 commentaire

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François Carmignola

16/12/16 22:10
En nombre de fonctionnaires par habitant la France n'est clairement pas dans la moyenne...
http://www.lefigaro.fr/economie/le-scan-eco/dessous-chiffres/2016/03/17/29006-20160317ARTFIG00235-la-france-est-elle-un-pays-de-fonctionnaires.php

Merci pour l'expression "les chaperons fourrés": elle concerne donc les 10% de ces gens dont les postes ne devraient pas (si tout se passe bien) être renouvelés dans les cinq prochaines années (je parle des 500 000 suppressions de postes sur un total de 5 millions de fonctionnaires que se propose de supprimer un candidat, le pire de tous).

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