"Le traité de Lisbonne ne met pas fin aux risques de cacophonie" : interview de Maxime Lefebvre

Interview de Maxime Lefebvre, diplomate et professeur à l’IEP Paris. Dernière publication : "Après le Traité de Lisbonne : l’Union européenne a-t-elle enfin un numéro de téléphone ?" avec Thierry Chopin, Questions d’Europe, n°151, Fondation Robert Schuman, 30 novembre 2009.

Nonfiction.fr : L’action extérieure est une dimension importante du Traité de Lisbonne. Le Traité  avait pour objectif d’améliorer le fonctionnement et la visibilité de l’UE. Pensez-vous que le président du Conseil européen et le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité parviendront à renforcer la visibilité de l’Europe dans les affaires internationales ? L’Europe est-elle plus crédible ?

Maxime Lefebvre : Lisbonne ne règle pas la question d’un numéro de téléphone unique pour l’Union européenne comme l’avait demandé le secrétaire d’Etat américain Kissinger dans les années 1970. La représentation extérieure de l’Union n’est pas unifiée. Quatre personnalités dominent désormais la scène européenne : le président du Conseil européen, le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, le président de la Commission européenne, et la présidence tournante qui continuera à jouer un rôle. Sans compter les autres acteurs : le président du Conseil Affaires économiques et financières (ECOFIN), le président de la Banque centrale européenne (BCE), le président de l’Eurogroupe. On peut sans doute supposer que Catherine Ahston jouera un rôle pivot dans la diplomatie européenne avec la mise en place d’un service européen d'action extérieure. Notons cependant que le principe d’unanimité prévaut toujours en matière de politique étrangère…

Nonfiction.fr : Vous écrivez que la clé du succès résidera dans la capacité des Etats à rapprocher leur diplomatie. Est-ce que le Traité de Lisbonne permet d’espérer que les Etats coordonnent davantage leurs politiques étrangères ?

Maxime Lefebvre : Il y a un vrai potentiel en ce domaine. Les Etats membres ne peuvent individuellement plus prétendre peser efficacement sur la scène internationale. Ce n’est certes pas nouveau mais jusqu’à présent, certaines puissances pouvaient encore jouer de leurs attributs de souveraineté (appartenance au G7, au Conseil de sécurité…). Or, le monde s’organise aujourd’hui autour de mégapuissances (G2) et doit faire la place aux pays émergents. Les pays européens individuellement ne comptent plus suffisamment.

Nonfiction.fr : Est-ce l’enjeu du poste de Catherine Ashton de créer cette dynamique ?

Maxime Lefebvre :  Oui et non. Catherine Ahston jouera ce rôle en tant que présidente du Conseil des ministres des Affaires étrangères. Elle participera également à toutes les grandes rencontres et elle disposera du Service d’action extérieur. Mais la dynamique dépend surtout de la volonté des Etats membres. Souhaiteront-ils s’impliquer avec elle ou maintenir un jeu national ?

Nonfiction.fr : Peut-on esquisser un semblant de réponse à l’aune de l’action de Javier Solana qui occupait les fonctions de Haut représentant pour la PESC avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne ? Les difficultés que Javier Solana a rencontrées parfois pour s’imposer face aux Etats membres  peuvent-elles se reproduire pour C. Ashton ?

Maxime Lefebvre : Catherine Ashton a l’avantage de rassembler deux casquettes : le poste qu’occupait Javier Solana et celui de la Commissaire chargée des relations extérieures Benita Ferrero-Waldner.  Cela lui donne des moyens supplémentaires et rendra plus cohérente son action. Auparavant, lorsqu’il s’agissait d’élaborer un plan en 10 points sur les relations de l’Union européenne avec l’Ukraine par exemple, il fallait que les deux personnalités s’accordent. Maintenant, une seule personne en aura la responsabilité.
Si Solana a joué un rôle utile en 2001 en Macédoine, en 2004 au moment de la révolution orange en Ukraine, son influence est restée plus que limitée en Géorgie à l’été 2008.  Sur d’autres dossiers, il a accompagné le mouvement : ce fut le cas au moment de la crise en Géorgie à l’été 2008 qui a été réglée par  la présidence française représentée par Nicolas Sarkozy. Son action a également été très faible au Proche-Orient ou dans les négociations avec l’Iran. Sur des questions complexes qui divisent les Etats membres, sa marge d’action était très faible. Catherine Ashton sera confrontée à des problématiques similaires. Rappelons que la mise en place du Haut représentant n’affecte pas la conduite des diplomaties nationales. Il n’y aura pas de politique étrangère européenne là où les Etats-nations souhaiteront prévaloir.

Nonfiction.fr : Que change alors véritablement Lisbonne ?

Maxime Lefebvre : Les aménagements institutionnels apportent plus de continuité et de cohérence. Le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy jouera un rôle de représentation, de garant des équilibres.  Il sera un facilitateur de consensus. Mais si les Etats membres se divisent sur une question, il ne pourra pas faire grand chose. Je dirais que Lisbonne change les procédures mais n’apporte pas réellement de saut qualitatif en matière de politique étrangère.

Nonfiction.fr : Les divisions qui sont apparues au moment de la crise en Irak sont donc susceptibles de réapparaître à tout moment ?

Maxime Lefebvre : Oui. Le traité de Lisbonne n’y changera rien. Il crée même un risque de fracture. Le Traité de Lisbonne casse en effet le système de la présidence tournante qui permettait aux Etats membres de se familiariser avec l’Europe et de s’approprier pendant six mois l’agenda européen. On crée un risque de rupture entre la machine bruxelloise et les Etats membres qui peuvent avoir la tentation de s’impliquer moins.  La machine peut se couper des capitales nationales. Elle peut être tentée d’en faire le moins possible ou d’être consensuelle. On a donc besoin d’une gouvernance qui fonctionne. La clef : c’est de renforcer les liens entre Bruxelles et les capitales et entre les capitales elles-mêmes. La diplomatie européenne doit faire converger les approches : moins d’initiatives unilatérales, plus de concertation, plus de travail en commun à Bruxelles.  Cela favorisera l’émergence d’une réponse collective aux grands problèmes internationaux.

Nonfiction.fr : Vous êtes diplomate. Quelle est votre appréciation sur la mise en place du Service d’action extérieur ?

Maxime Lefebvre : C’est une disposition innovante du traité de Lisbonne. Le Service européen d’action extérieure (SEAE) sera composé de personnels venus à la fois du secrétariat du Conseil de l’UE, de la Commission européenne, et des Etats membres. Le SEAE peut favoriser une culture diplomatique commune si les Etats membres envoient des diplomates de bon niveau et si le SEAE n’est pas paralysé par des querelles bureaucratiques. Le ministère des Affaires étrangères prend très au sérieux la création du SEAE et y travaille au plus haut niveau. C’est un enjeu pour l’avenir du Quai d’Orsay

* L'auteur s'exprime à titre personnel. Le contenu de cet article ne reflète pas le positionnement du ministère des Affaires étrangères et européennes.